摘 要：综合分析了水库及水库水面用地的定义、性质及特点。运用实例分析，研究了水库水面用地在水利用地中的比例及水库与其他水体的异同，认为水库水面用地宜归入水域类用地，而非建设用地。按照国土资源部探索水利水电用地精细化管理的要求，提出了改进水利水电建设项目用地审批的相关对策。
关键词：水库水面；土地利用；水利水电； 用地保障；分类
中图分类号：F301.2 文献标志码：A 文章编号：1671-1254（2014）01-0077-05
一、问题的提出
（一）云南水利水电项目用地供需矛盾
2009年秋季至2013年初夏，云南局部区域连续五年发生干旱灾害，给全省人民生活和工农业生产造成巨大损失。除全球气候异常、水资源时空分布不均衡等客观原因外，水利设施建设不足造成工程性缺水是云南省近年来干旱的主要原因[1-2]。同时，作为全国水能资源最丰富的省份之一，水电开发不足。
为促进经济社会发展，云南省提出“兴水强滇”战略，全力加快重点水利工程建设，大力发展水电。2010-2020年云南省规划水利水电项目用地总面积为1.58×105hm2，其中水电站用地面积为1.26×105hm2，水库用地面积为3.25×104hm2，用地需求量非常大。《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》安排云南省2006-2020年的新增建设用地指标为1.7×105hm2，若全部满足水利水电建设需求，则需要用掉云南省15年新增建设用地总量的91.91%。
如何保障水利电建设项目用地，云南省国土资源管理工作面临巨大的压力。
（二）现有管理方式不足
按照现有法律法规和土地管理制度，水库水面按照新增建设用地进行管理，从土地行政管理方面来看，需要完成四项手续[3]：
1.水库（水电站）用地必须符合土地利用总体规划的土地用途管制。由于水库用地选址制约条件较多。因此，在规划编制时预留用地范围与实际建设时用地范围差异较大，水库（水电站）项目不符合规划难以审批的情况较多。
2.水库（水电站）建设规模必须符合年度计划指标要求。以云南省为例，2009年新增建设用地计划指标8800hm2、新增建设占用农用地6500hm2、新增建设占用耕地4700hm2，129个县平均新增建设用地仅68.22hm2、新增建设占用农用地50.39hm2、新增建设占用耕地仅36.43hm2。与之形成鲜明对比的是水库（水电站）用地规模较大，动辄数百公顷，甚至数千公顷。以宣威市小干河水库仅为库容9.74×106m3的小（Ⅰ）型水库，新增建设用地规模即达到69.47hm2，超过一个县全年的平均建设用地指标。在这种情况下，各级政府对于水库（水电站）建设积极性不高，导致水库建设力度不够或者发生违法用地现象。
3.完成土地征收转用手续。
4.完成耕地、林地占补平衡任务。水库淹没耕地、林地通常较多，按照现有的耕地占补平衡、林地占补平衡的规定，必须补充规模相同、质量相当的耕地和林地，或者缴纳补充耕地、林地的费用。耕地、林地补充的压力较大。
综上所述，在云南省急需建设大量大中小型水库、水电资源开发进入快速发展时期的情况下，现有的管理体制难以满足经济社会发展的需要。
（三）改善水利水电项目管理的机遇
面对云南省水利水电项目管理中面临的困难，国土资源部《关于贯彻落实国务院支持云南省加快建设西南开发重要桥头堡有关措施的通知》（国土资发〔2011〕170号）提出“探索旅游用地、水利水电用地精细化管理”，要求“合理确定项目区用地类型和范围，并按照统一规划、分类管理的原则办理用地审批手续。项目区中涉及非农业建设的用地需办理农用地转用和土地征收手续，不涉及非农业建设、不改变原土地利用现状的按原地类管理”。云南省水利水电管制方式改革，迎来新机遇。
二、水库水面用地性质及分类
（一）水库与水电站
一般把河道、山谷峡口、低洼地等处用土、砂、石或混凝土等材料修筑挡水坝，堵住山溪或河道的水流，把水坝上游集水面积内的流水拦蓄起来，以调节天然径流，为防洪、灌溉、供水和发电等服务的工程称之为水库。采用了与水库相同的方式拦蓄流水，以水力发电为主要目的的工程，称为水电站。
水库与水电站的差别主要体现在建设目的中，以水利发电为主的称为水电站。以防洪灌溉为主的称为水库。大型的水电站、水库也称为水利枢纽。
水库、水电站是人工建筑的，而不是天然形成的。天然形成的水体一般不称为水库。水库、水电站是一项复杂工程，由水坝及其附属设施等建（构）筑物和水体构成。水库、水电站的建设需要具备一定的自然条件，即有一定规模的地表径流、适当的峡谷或低洼地形、可靠的地质条件等。
（二）水库水面
一般是指由水库中水体部分的上表面在地球椭球面上的投影。在土地管理的具体实践中，对于水库水面有更详尽的界定，而实际上是将全部的水库、水电站的水面，统一称为水库水面，按照建设用地管理。对于沟渠、坑塘等直接服务于农业生产的水体和构筑物，在土地管理中纳入农用地管理。
《土地利用现状分类标准（GB/T 21010-2007）》中，将水库水面的定义为人工拦截汇集而成的总库容≥10万立方米的水库正常蓄水位岸线所围成的水面。《第二次农村土地调查地类认定原则与方法》中规定以下四种情况可以确定为水库水面：一是水库正常蓄水位岸线以下的土地；二是由于季节、干旱等原因，在正常蓄水位岸线以下种植农作物等的土地；三是水库范围内生长芦苇的土地，确认为水库水面；四是河流与水库相连时，划定水库正常蓄水位岸线以内的土地。
水库水面有三个特点：
1.只有一定规模（库容不小于10万立方米）的水库的水面才可以被界定为水库水面。
