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(一)国家继续教育法尚未出台,使继续教育缺少国家法律的支撑?
继续教育是成人教育的重要组成部分,成人教育法虽经千呼万唤,但至今尚未出台。尽管教育部、人事部等政府部门就继续教育颁发了相关规定,但是,其权威性和强制性与国家法律也是相差甚远的。在没有国家继续教育法律支撑的条件下,地方政府的继续教育条例在贯彻执行过程中势必大打折扣,在追究违反条例者的责任时也缺乏刚性和硬度。所以,继续教育如果没有国家法律的支撑,地方政府立法在执行过程就必然遇到困难,执行力度必然减弱。?
(二)管理体制尚未完全理顺,难以建立有效的法治秩序?
我们首先分析成人教育管理体制。建国以来,我国成人教育的管理体制几经变化。在教育系统内部,1998年以前,教育部设成人教育司,主管全国成人教育。1998年以后,教育部撤销了成人教育司,设立了职业教育与成人教育司,各省教育厅同样撤销了成人教育处,设立了职业教育与成人教育(或社会教育)处,虽然从名称上看职成司(处)既主管职业教育也主管成人教育,但实际上管理的是中等职业教育和中等成人教育,高等职业教育和高等成人教育划归高等教育司(处)管理。另外,大量不同层次的非学历教育因成人教育机构中、高层次的不同分属两个部门管理。由此可见,继续教育的学历教育和非学历教育管理都在中等教育和高等教育中被分解了。由于分属于不同的管理部门,成人教育的特点很难得到充分重视,成人教育的地位也很难得到保证。?
再看继续教育管理状况。到目前为止,还没有一个政府部门以继续教育的名义设立专门管理机构。根据《职工教育条例》(该条例中明确职工中含工人、专业技术人员和管理人员)和《继续教育条例》,在管理体制和职能划分上是不够一致的。《职工教育条例》规定,教育行政管理部门为主管部门,负责宏观管理;行业管理部门负责制订和落实本系统职工教育的规划和年度计划,并组织协调、提供服务、检查监督;而经济、劳动、人事和科技主管部门分别负责指导有关职工教育培训工作。然而,《继续教育条例》则规定,人事行政部门具体负责综合协调和监督、检查;业务主管部门和行业组织负责本部门、本行业继续教育的组织管理工作,教育行政部门仅负责宏观指导。显然两个条例对谁管理、谁指导的界定是不同的。而就专业技术人员教育来说,两个条例都是适用的,由此可见,继续教育在管理体制上并没有完全理顺。?
(三)企业继续教育积极性不高,职工受教育权益难以维护?
《职工教育条例》和《继续教育条例》都对企业单位规定了明确的责任,同时对单位职工(含专业技术人员)享受继续教育权利作了详细而明确的规定。《继续教育条例》规定,继续教育的时间“高、中级专业技术人员不少于72学时,初级技术人员不少于40学时”。《职工教育条例》规定,企业为职工学习“提供必要的经费”或“由企业支付经费”。这些规定十分有利于继续教育的发展。但这些条款在大部分企业没有得到落实。发生这种现象可能有很多原因,其中有一个重要原因就是企业对继续教育的积极性不高。当前中国企业情况十分复杂,除了国有大中型企业及经济效益好且管理科学的少数民营企业外,大部分中小型企业领导者由于各种原因,重视眼前利益,忽视长远规划。再加上地方条例法治刚性有限,“责令改正”、“行政处分”的措施对于众多的中小民营企业来说,其约束力是可想而知的。更何况,当前人才市场属于强烈的买方市场,大学毕业生就业难的问题日益突显,绝大多数专业技术人员能找到一个满意的工作已经实属不易,不可能因为争取继续教育权利向企业提出要求,更不可能因没有享受到继续教育权利而积极维权。?
(四)行业组织作用尚未充分发挥,使继续教育难以大面积地推开?
两个条例都赋予行业组织重要任务,《继续教育条例》规定,“行业组织按照全省继续教育规划和政策要求,负责本行业专业技术人员继续教育的组织管理工作”。《职工教育条例》规定把“制订和落实本系统职工教育的规划和年度计划,并组织协调、提供服务、检查监督”作为行业管理部门的管理职责,由此足见行业管理在继续教育中的地位和作用。然而,随着我国行政管理制度的改革,代表政府管理相关行业的政府管理部门(即厅、局等)的职能已经发生很大变化,主要任务是制定政策规划,提供社会服务,管理企业的职能逐渐弱化,行业教育培训的职能也逐渐过渡到由行业组织来承担。但是,我国当前的行业协会还不够健全,缺乏应有的权威性和号召力,大多数行业组织仍然依附于政府部门,而政府部门工作的主要兴奋点并非在此,继续教育不被重视,人员编制极少,经费投入也非常有限。所以,目前很多行业组织很难承担继续教育的重任。?
(五)投入机制不够健全,使教育资金难以落实?
《继续教育条例》规定“各级政府每年应当在财政预算中安排一定的资金,用于发展继续教育事业”,同时规定“企业、事业单位和其他社会组织继续教育经费在职工教育经费中列支”,并可以根据收费项目和标准进行收费。从中看出,继续教育经费来自政府、单位和个人。《职工教育条例》规定“企业单位和自收自支事业单位职工教育经费按照企业职工核定工资总额的2%-2.5%提取”,“事业单位职工教育经费不低于核定工资总额的1.5%”。继续教育作为国家教育事业的重要组成部分,政府投资责无旁贷。从现实情况看,实施继续教育的各类学校都没有从政府获得拨款和资助,教育机构的办学行为完全依靠收费维持运转,而且行业组织也很少从行业管理部门获得资助。?
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