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新制度主义在运用“供给一需求”这一微观经济学上的基本分析框架来分析制度变迁时认为，如果一项制度变迁预期的净收益超过预期的成本，该项制度安排就可能实现制度创新。但是，我们在对我国城乡二元制度的变迁进行研究时发现，在新中国成立60多年的历史中，明显存在着有利可图的制度变迁需求，但是，这种制度变迁却基本没有发生。显然，纯粹的“供给一需求”理论不能解决当代中国现实问题。
一、重工业优先发展战略是我国城乡收入差距的历史原因
(一)城乡经济制度的历史分化新中国成立初期，我国是一个生产力水平极低的农业大国，经济基础薄弱，现代工业相当落后。我国处于西方资本主义国家的政治孤立、经济封锁和制裁、军事包围、外交封锁状态，中国人民迫切需要民族振兴，改变贫困状况。因此，从制度变迁方式来看具有“需求诱致性制度变迁”的特征。[1]重工业的发达被当作国家富强的标志、现代化的标志，而当时我国工业门类不全，重工业所需的技术需要从国外引进，装备绝大部分需要从国外进口，这些都需要大量的资本和外汇。在当时资本资源的发展瓶颈下，中国要发展重工业，就必须人为地作出制度安排，用政府的指令代替市场，从而降低重工业发展的成本。[2]通过工农业产品的“剪刀差”
使农业的财富向工业转移，再通过财税政策使农民承担更多的税赋而基本获取不了任何政府财政的转移支付，最终使农村的农民利益转移到城镇的市民。可以说我国工业化发展的资本积累是通过对农业和农民的剥夺完成的。因此，政府为了实施重工业优先发展的战略，并要以低成本、短时期见效，对强制性的制度变迁的选择就成了必然，其他相应的制度安排都是对资源实行集中计划配置，以及一系列缺乏企业自主权的微观经营机制。L3 正是由于这种历史的选择造成今天城乡二元经济制度内生地形成了。
(二)城乡社会制度的历史分化重工业优先发展战略的实施使资本得以集中，提高了资本的有机构成，因而牺牲掉大量的就业机会。
为保证城市居民的就业，在这一战略支配下，通过户籍制度、人民公社和农产品统购统销这“三驾马车”使固化其中的“二元社会结构”得以产生并自我强化。为实现以重工业为主的赶超型发展战略，国家在经济体制上自主地选择了计划经济体制。为了使计划经济体制得以顺利进行，国家又配套了相应的政治和社会体制，如选举制度、劳动就业制度、户籍制度、社会保障制度、财政金融制度等，全面偏向城市，使农业基础地位得不到保障，农村经济没有活力，农民收入得不到提高，于是，城乡二元结构产生了“三农”问题，从而带来了城乡收差异问题。
二、政府的城市偏向政策是城乡收入差距扩大的根本原因(一)城市偏向政策的现状及纠正难度新中国成立后，我国选择了重工业优先发展战略，人为地形成了城乡二元分离的体制，这些分割体制在高度集中的计划体制下不断强化。然而，到了改革开放年代，尽管政府已经放弃了这种人为推动的工业化赶超战略，城乡分离的政策失去了其最初的意义，并自主地选择了市场体制，试图用市场的机制去缩小重工业优先发展战略所带来的城乡差距。可事实并没有朝着预想的目标发展，反而出现了比计划经济年代更为严重的城乡差距问题，并导致了一系列重大的社会经济问题。我们要思考的是，为什么这种有损公平的政策仍然会得到维持呢?政策改变的契机又何在?
其实，这些政策都是一种制度上安排，是人与人之间在长期博弈过程中所达到的一种稳定的均衡状态。
从这个角度理解，改革开放后，城乡二元体制之所以被锁定是城乡两部门博弈的结果，是因为在市场经济中，城市部门和农村部门都作为市场经济运行的主体，都力行竞争和平等原则，按照成本一收益和利益最大化市场规则办事。政府也将按照职能目标进行宏观调控，既然是调控不可能都是科学的、合理的，必然会受到强影响力的集团对其政策的左右。城乡两部门为了获得政府政策偏向，博弈在所难免。
(二)城乡政策博弈为了更清楚地论证在市场经济体制下政府对城市政策的偏好，我们在此引入博弈理论，博弈的主体定为城市部门和农村部门，政府政策的偏向取决于城市和农村两部门的影响力。但是施加影响力是需要成本的，而两部门愿意施加影响力程度的大小又取决于这种成本和获取政策偏向所获收益的权衡。而对于城市或农村的内部成员来说，偏向自己的政策一经确立就具有了一种公共物品的性质，不能排斥任何一位成员享受政策的好处。这样就形成了城乡内部成员之间博弈，他们既存在着共同的目标，并为了这个目标形成一种发出行动的“集体”，又存在着在集体的行动中“搭便车”的难题o[43在城乡内部成员之间，无非会出现三种均衡：一是斗鸡博弈均衡。它反映的是任何一个成员都愿意成为影响政府政策偏向的力量，因为影响成功所获取的收益比自身付出的成本要高。当然，其他成员都可以“搭便车”一起享受成果。二是智猪博弈均衡。它反映的是有一部分成员是不愿意影响政府政策，而另一部分成员愿意去影响政府政策。原因也很简单，前者预期收益要小于支付的成本，而后者预期收益会大于成本。
三是囚徒博弈均衡。它反映的是任何单个成员都不愿意去影响政策，同样是因为影响政策的收益要小于支出的成本，但是如果每个成员组织起来，形成一个利益集团，再以利益集团的身份参与对政策的影响，他们每位成员将会获取比他们支付的成本更多的收益。但现实往往是由于成员人数太多，根本组织不起来，形成不了共同的利益集团。当然这些博弈主体不一定是居民个人，也可以泛指为企业和机构。
从以上三种博弈均衡我们可以看出：斗鸡博弈均衡和智猪博弈均衡主要发生在城市。在城市部门，由于居住集中，成员间的沟通成本要远远小于农村部门，其合作行动的可能性大大提高，而且城市具备国有企业、政府机构、以及企业的工会组织等超力量以影响政府政策；囚徒博弈均衡主要是发生在农村，由于农民没有强有力的组织，而且农民在影响政府政策的努力上，随着人数的增加，个人的受益份额下降，成员搭便车的动机增强，农民陷入了囚徒困境中。
(三)我国农民利益集团的缺失农村部门除了在政府的博弈中处于弱势地位以外，自身没有一个合法的利益集团也是构成政府城市偏向制度根源。城市偏向制度形成的背后是我国农民 权利的弱化，是农民利益集团的缺失。这不单纯是一种供给不足，而更多是一种权利不足。在现实的中国，农民就没有一个全国性的组织，农民不能享受与城市居民的同票同权，农民的利益得不到有效的表达。
三、我国制度变迁的形式、方式、路径和动力是城乡收入差距扩大关键原因
(一)制度变迁形式制度变迁的渐进性决定了收入差距呈现先扩大、后逐渐缩小的变迁路径。我国制度变迁选择的形式是渐进性。一方面，制度变迁的渐进性使制度生成不平衡，造成各种各样的“双轨制”，而这种“双轨制”在城乡问题上就是“二元经济制度”和“二元社会制度”；一部分人、一部分地区利用新生制度得到利益，实现了收入提高与收人来源多渠道，而另一部分人、另一部分地区处于滞后的制度中，收入低下与收入来源单一化。另一方面，制度变迁的渐进性导致的“双轨制”又使“寻租”、“设租”活动产生，从而出现非公平的“灰色收入”。
(二)制度变迁方式林毅夫教授在199o年提出用“需求一供给”这一经典的理论构架，把制度变迁方式划分为诱制性与强制性两种。诱制性制度变迁是由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的；而强制性制度变迁是由政府命令或法律引入和实行的。我国制度变迁更多体现“自上而下”的强制性方式，如用“户籍制度”来区分城乡居民，从而在分配制度上偏向城市居民，更从财政体制上给予兑现，去保证城市居民基本工资待遇、人力资本投资等等。因而这种强制性就是强制地保证城市居民的经济利益。另外诱制性的制度变迁在城市的经济体制改革中变现出来的是：国家给优惠政策，鼓励发展经济特区、综合改革实验区和沿海沿江内陆开放城市，并通过对城市经济体“放权让利”的体制改革激发了城市经济发展；同时，由于国家法制不完善、资产管理监督不力，使本可以提高全体人民福利的国有资产被城市某些阶层“合法”占有。这种强制性和诱制性的制度变迁在农村就变为：管得死，投入少，农民的流动性缺乏，积极性不高。
(三)制度变迁的动力新制度经济学强调制度在经济发展中的重要作用，并认为政府是制度的最大供给者，国家具有一般社会组织所没有的强制力，由它来界定和行使产权，具有比较优势。它的制度供给能力和意愿是决定制度变迁的方向、深度、广度的主导因素。现阶段，从根本上提供缩小城乡差距的制度创新动力不足。根本原因是政府的职能任务、追求GDP的数量目标和“扶强扶优”的意愿偏差，而影响政府职能和目标的是不同社会阶层和集团的政治压力。新中国成立以后，国家的政治和经济中心都从农村转移到了城市，城市成了政府权力的枢纽，农村则逐渐成了边缘地带。正如恩格斯所指出，“革命胜利以后，农民在政治上和经济上日益退居次要的位置”。相应地，城市居民的政治重要性呈上升态势。二者在对权力资源的控制以及行动的能力上发生了此消彼长的变化。
(四)制度变迁的路径 新制度经济学的路径依赖理论为我们认识制度因素造成贫富差距问题提供了很好的启迪。诺斯认为，路径依赖对制度变迁具有极强的制约作用。一种制度形成以后，就会形成某种在现存体制中既得利益的压力集团，他们力求巩固现有制度，阻碍选择新的路径，哪怕新的体制较之现存体制更有效率。城乡收入差距的扩大相当程度上就是路径依赖的结果。新中国成立初期，政府不得不选择重工业优先发展战略，结果使农村发展滞后于城市，高度集中的计划体制就是这战略得以实施的保证。改革开放尽管是以农村的改革拉开序幕，但最后却“锁定”了城市。
新制度主义的“供给一需求”理论是基于经济市场中厂商与消费者平等的经济地位而言，而我国却不具备变迁条件，表现为：市场经济起步晚，市场机制尚不能自主引导市场主体根据规则办事，政府则是制度的提供者。因此，我们认为，要研究我国的制度变迁，必须考虑作为制度的供给者的政府在制度变迁中的重要作用。这与我国的历史背景、城乡二部门的博弈以及制度变迁的形式、方式、动力和路径依赖有很大的关系。通过分析，我们既找到了城乡差距的制度根源，又为缩小城乡差距提供了思路。
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