摘要：中国长期以来形成的行政主导救灾体系成绩甚巨，但单以行政手段进行救灾行动，要应对当下风险社会的灾难事件仍是捉襟见肘。在政府改革向“小政府、大社会”格局和有限责任政府迈进的潮流中，救灾机制亦应顺应政府主导和社会分责的发展趋势。政府应当充分发挥宏观协调、有效组织和整合资源的作用，达到社会资源最大限度的整合与协调。社会力量参与减灾救灾与中国“一方有难，八方支援”的传统美德相吻合。社会力量参与减灾救灾，即可体现在救助资金上，也可体现在救助主体上。
本文主要从救助主体的角度展开论述。救助主体的多元化是提高减灾救灾能力的内在需求。政府是实施救灾的主体，同时需要积极发动各种社会力量，参与救灾，从而构建全民参与型救灾体系。社会力量参与减灾救灾，主要包括非政府组织和志愿者两类主体。非政府组织从理论上而言，政府与非政府组织之间存在相互依存关系。萨拉蒙改变了传统理论中政府与非政府组织之间只能是竞争或冲突的关系的看法，他认为有充足理由相信，政府与非政府组织之间的主流关系是合作。在这种观念下，萨拉蒙提出了相互依存理论，该理论的研究重点即是在非政府组织大量兴起的背景之下非政府组织与政府之间的合作关系。相互依存理论受经济学的启发，借用经济学中的比较优势理论来分析政府与非政府组织之间的关系。①在公共物品的提供方面，非政府组织与其他提供者相比，具有低成本和高效率的比较优势，但非政府组织也面临志愿失灵的缺陷，而这一缺陷恰恰是政府部门的优势所在。因此，政府与非政府组织的优势和劣势是可以相互补充的。在这种基础之上，两者之间可以建立起相互合作、相互依存的关系。
从理论上而言，政府作为权威的公共组织，其重要任务就是按公共利益的要求，协调不同利益主体的利益要求，维护社会和谐与稳定。②政府在减灾救灾中的核心和主导作用体现了政府责任理论。公共危机是政府责任的直接体现。对灾民进行紧急抢救、援助、安置和帮助是政府危机管理的重要组成部分。从性质上而言，行政主体所实施的救助行为是行政法意义上的负担行为，这既不是先前行为而产生的责任行为，也非基于特定的行政权力而产生的赋权行为，而是基于自然灾害或特定事件发生之后的一种行政主体承担特定义务的职责行为。③政府在减灾救灾中不仅具有发挥核心作用的关键地位，还具有特殊主导地位，引导着各种社会力量参与减灾救灾。政府在减灾救灾中的核心和主导地位是由减灾救灾工作的宏观性和技术性所决定的。从实践上看，在历次救灾行动中，我国政府都发挥了极为重要的作用。
比如，在泣川后，中国政府利用绝对的职能优势，同时大规模动员社会力量及资源以应对危机。特别令人称道的是，政府又十分珍视这种垄断性权力的运用，在处置这场突发公共危机的时候始终格守在法治框架内恰当把握应急救助原则，①赢得了人民的信赖和支持，使政府的救灾能力得以充分发挥。完善政府在减灾救灾中的核心和主导作用需要注意以下几个方面的问题。第一，政府在减灾救灾中发挥的作用不同于日常行政管理中的作用;政府对于严重灾害的救助一般都是在紧急状态下进行的，行使的是行政应急权。行政应急权具有集中性、扩张性、更强的强制性和更大的自由裁量空间等特征。这也要求这种行政应急权的谨慎行使，洛守依法行政原则，以免造成对自然人、法人和其他组织合法权利的侵犯。第二，完善政府在减灾救灾中的核心和主导作用，关键是要提高政府在减灾救灾过程中的统筹能力和协调能力。1998年国务院机构改革后，国家抗灾救灾综合协调职能赋予了民政系统。但是，救援、过渡性安置以及恢复重建工作非常复杂，民政系统无法独立承担。根据规定，民政部门和地震管理部门以及各级政府领导下的、卫生和公安等部门，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好救援安置工作。但是，在减灾救灾行动中，职权内容不明确，权力交叉的情况时常出现。②在灾难面前，特别需要革除“条块分割”和“各自为政”的流弊。我国目前的灾害管理是按灾种划分的，分别由、、国土资源、海洋、、、消防、、防疫和地震等部门承担相应灾种的管理职责，属于单项灾害管理体制。提高政府在减灾救灾中的统筹能力和协调能力还需要注意整合民防救灾体系和军队体系。在我国历次抢险救灾行动中，军队成为主力军。有必要建立军队应急救灾的快捷启动法定程序，使军队参与减灾救灾也成为一种有法可依、有规可循的行动。第三，加强政府减灾救灾的专业化能力建设。《防震减灾法》第54条明确规定:“国务院建立国家地震灾害紧急救援队伍。”我国政府也早已成立了救灾专业化队伍。比如组建于2001年4月27日的中国第一支“地震灾害紧急救援队”即是一支具有地震专业知识和熟悉地震救灾业务并根据救灾需要全面装备了的专业化的人力资源力量。由于灾害类型的多样性，有必要建立致力于应对不同灾害的多支救灾专业化队伍。
非政府组织提供的多数是人道主义援助，体现了“以人为本~的理念，这与我国政府的执政理念完全一致。这也从根本上奠定了政府与民间组织在救灾行动中进行合作的理论基础。非政府组织的特点与优势决定了它能够在减灾救灾体系中发挥重要作用。非政府组织的最大特点是专业性强。非政府组织往往在某一领域有着专业的知识和丰富的经验。在灾难救助过程中，非政府组织的针对性和操作性强，能减少灾害危机管理过程中的组织成本，使灾后救助顺利和高效。一些专业非政府组织还能够预见灾害的来临并及时向政府和社会提供专业化的咨询，为政府决策提供依据。①大量的专业协会、民间团体还开展有效的抚慰、活动、救灾物品监督等个性化服务。从实践上看，动员和引导非政府组织是国内外灾害应急的普遍做法。中国的非政府组织在实践中已经积极参与了救灾工作，在其中发挥了重要作用。在汉川大地震、舟曲泥石流等特大灾害后表现得尤其突出。比如，在坟川大地震的抗震救灾的过程中，民政部民间组织管理局在灾情发生后，迅速起草发布了《中国社会组织促进会等致全国社会组织抗震救灾倡议书》，向全国38万家社会组织发出抗震救灾倡议。灾难来临之后，全球华人都行动起来了，巨大的灾难把中华凝聚起来，空前团结，社会各界纷纷捐款、捐物，以各自的方式表达对灾区的支持。民间组织在救援中，提供了大量的义务服务，不仅没有给政府增加负担，而且无偿提供了大量的宝贵资源，真所谓“小行动+许多人二大不同”。但同时，非政府组织在减灾救灾中的作用尚未得以有效和充分的发挥。这主要表现在非政府组织难以有效地参与一线救灾工作。
其中的重要原因是民间组织自身存在不足。首先，民间组织的自发性，使得它们在进行公共服务活动时往往缺乏充分的准备、计划、沟通和协调。在坟川抗震救灾过程中，很多志愿者盲目奔赴灾区，无法得到妥善安置，无功而返。其次，民间组织在形式上的广泛、多样性，使得它们在提供公共服务方面往往相互重复。再次，民间组织的公益性和非营利性，使得其所提供的义务性公共服务难以长期持续。
最后，民间组织在组织结构上的松散，使得其行动缺乏充分的约束，容易引发各种腐败问题。①民间组织自身所存在的缺陷需要政府对之进行监管和引导。为了促进非政府组织在减灾救灾中的作用发挥，政府应当在鼓励民间力量参与救灾行动的基础上，进一步采取措施，完善相关机制，比如事先对相关志愿者组织进行救灾方面的专业训练，增强救灾效果。我国需要探索引导、组织、培训非政府组织及其志愿者的方式，有效地发挥官方和民间两方面的力量，最大程度抗灾、救灾。②在这方面，有以下两个问题尤其值得探讨。
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