在推进新型城镇化进程中，大批农村青壮年拥入城市务工，这些外来务工人员虽承担着建设城市的重责，却得不到城市居民的深度认同，也不能真正融入城市生活。伴随而来的另一个重要问题是由于政策支持、法律保障、经济实力不到位，大部分农民工的未成年子女并不能跟随父母一起在城市生活，接受教育和享受社会保障，他们不得已在农村成为留守儿童。近年来，发生在农村留守儿童身上的拐卖、性侵、自杀、被虐等事件层出不穷，也引发社会各界对于农村留守儿童身心关怀的重视以及对目前农村留守儿童被监护不力的反思。2013年3月17日，国务院总理李克强在答记者问时指出，我们强调的新型城镇化，是以人为核心的城镇化。本文以农村留守儿童为视点，从法治角度去探讨如何完善农村留守儿童监护制度正是体现以人为核心的新型城镇化的要求。
一、新型城镇化进程中完善农村留守儿童监护制度的必要性研究
2013年5月9日，中华全国妇女联合会发布《全国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》，根据《中国2010年第六次人口普查资料》中抽取的126万人口样本推算出:全国有6102．55万农村留守儿童，每五个孩子中，就有一个农利留守儿童。①一般认为，农村留守儿童是指因父母一方或者双方外出务工半年以上，被留在户籍所在地，并由其他亲人或者朋友照顾的未满18周岁的儿童群体。如此多的儿童远离父亲和(或)母亲，他们在成长过程中面临一系列挑战，其教育、健康和心理等各方面的发展引发了社会广泛的忧思。保护他们的人身、财产和其他合法权益，从法治角度完善相关法律制度体系意义重大。
(一)进一步推进新型城镇化的进程
新型城镇化与传统城镇化的最大不同，在于新型城镇化是以人为核心的城镇化，注重保护农民利益，与农业现代化相辅相成。不是简单的城市人口比例增加和规模扩张，而是强调在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变，实现城乡统筹和可持续发展，最终实现“人的无差别发展”。作为经济社会发展和新型城镇化进程中不可避免出现的群体，对农村留守儿童监护制度的完善正是从营造更好的成长环境的层面给他们更多的关爱，解决这些农村留守儿童带来的农村家庭的困境，也才能真正体现新型城镇化以人为核心的要求。
(二)进一步体现国家治理体系和治理能力的法治化要求
党的十八届四中全会明确指出，依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。习近平同志指出:“推进国家治理体系和治理能力现代化，要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系。”法治不但是社会主义核心价值观的核心内容之一，而且是优秀传统文化和先进时代精神的有机统一。作为近年来因缺少关爱而极易成为受侵害对象和少年犯罪事件主角的农村留守儿童，亟待从法治层面得到更多的关爱和重视。完善农村留守儿童监护制度正是从法律制度体系方面为他们撑起安全的防护伞，以保障其合法权益。
(三)进一步维护社会的和谐稳定
农村社会稳定事关整个社会稳定的大局，也关系到能否实现全面建设小康社会的总体战略目标。而农村留守儿童已经成为一个庞大的社会弱势群体，其学习、安全、心理和品行问题等日渐突出。一个农村留守儿童的安危，牵涉到两家甚至几家人的和谐安宁，而几个农村留守儿童的违法犯罪，就会关系到一个村甚至整个社会的和谐稳定。完善农村留守儿童监护制度正是从儿童身心健康成长的层面给予他们更多的关注，以预防影响稳定的不和谐因素的发生。
二、当前我国农村留守儿童监护制度的立法现状及不足
(一)立法理念滞后
成文法律规范在具备固定性特征的同时，必然会有滞后性的弊端。1986年制定实施的我国《民法通则》从十六条到十九条对监护制度作出了相应了原则性规定，对监护人资格、监护变更、监护人的监护职责以及民事责任都有所涉及。但这是基于改革开放初期的社会现实状况，新型城镇化进程中由于城乡二元户籍制度的壁垒、教育和医疗等地方政策的限制、农村经济条件的制约等出现的大规模的农村留守儿童问题是最初的立法者无法预见的。虽然《未成年人保护法》针对农村留守儿童制定了相应的监护的条款，但又显得笼统和缺乏可操作性，对农村留守儿童监护缺失和不力的现象仍然无法找到可以直接适用的法律依据，所以必须制定行之有效的法律法规来适应当前的环境。
(二)监护制度体系不完备
1．未区分亲权和监护权。我国《民法通则》第十六条规定“未成年人的父母是未成年人的监护人”，这说明我国的监护制度没有区分亲权和监护，亲权只是作为监护制度的一部分内容而已。但第三人对未成年子女的监护毕竟是父母对未成年子女亲权的延伸和补充，实质上是不能取代亲权的。如果将二者合一，难以使父母明确自己对未成年子女的权利义务与第三人对未成年子女的监护有何不同，既不利于履行自己应尽的职责的，也不利于对未成年子女合法利益的保护。2．委托监护不完善。我国《民法通则》第十六条、十七条规定了监护人的相应条款;我国《未成年人保护法》第十六条也规定了父母外出务工而不能履行监护职责可以委托其他有监护能力的人对其子女进行监护。但实际操作中效果不佳。(1)受托监护人的资格确认不明确。受托监护人的监护能力如何认定，由谁来确认?法定监护人可以将哪些监护职责进行委托，哪些监护职责是父母必须继续承担的?是否可以考虑年满10周岁的未成年子女的意愿等等，法律对此基本没有明确规定。(2)受托监护人的权利义务不对等。我国《民法通则》第十八条规定了受托监护人应当履行的监护职责，也有相应的责任条款;虽然也规定了监护人依法履行监护的权利，但缺乏实质性的规定，比如有关监护的劳动报酬请求权等。这种对受托人监护权利义务的不对等性规定，会影响受托人的积极性。3．国家监护缺乏可操作性。我国《民法通则》第十六条规定，未成年人的监护人可由其父母所在单位、住所地的居委会(村委会)或者当地民政部门来担当。这是我国目前关于国家监护的唯一法律依据。然而从现实来看，有关的所在单位或居民委员会、村民委员会，本身并无专人履行监护职责，不能承担对被监护人的监护职责。而民政部门也不是专门的监护机构，虽然有对监护的监督和管理职能，但也无专人履行监护义务。这一条款缺乏实际操作性。4．缺乏有效的监护监督机制。我国《民法通则》第十八条第三款规定，监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益的，应当承担责任;给被监护人造成财产损失的，应当赔偿损失。人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销监护人的资格。但谁来监督监护人的监护行为，采取哪些相应的监督措施却没有明文规定。农村留守儿童是无民事行为能力人或限制民事行为能力人，对监护人的侵权行为，并没有充分的识别和判断能力，没有形成完善的监护监督机制，是不能真正保护被监护人的合法权益的。
三、完善我国农村留守儿童监护制度的对策建议
作为新型城镇化进程中的特殊产物，对农村留守儿童合法权益的保护需要更新理念，有必要在当前有关监护制度的立法中专门设立有关农村留守儿童监护的规定;也需要对当前的监护制度进行完善。
(一)区分亲权与监护权
亲权是一种身份权，是属于父母的权利和义务，不得随意抛弃。而监护则是亲权的延伸。②亲权和监护在主体、客体和内容上都有不同的要求。所以应明确规定父母对未成年子女的亲权，使父母明确自己对未成年子女的具体权利义务，强调父母对子女的照顾、教育、管束和保护的权利义务尤为必要。在农村留守儿童监护制度中，应当规定作为法定监护人的父母应尽的职责不仅有物质上的，更应当有精神上的。外出的一方应当经常回来探望、照顾以及管理教育孩子，保障农村留守儿童的身心健康及合法权益。③在农村留守儿童的监护立法中，应当规定父母定期回家看望和照顾子女。若父母严重不负责任，给农村留守儿童造成严重后果的，应当剥夺其亲权;后果极其严重的，应当追究其刑事责任。
(二)完善农村留守儿童委托监护制度
1．严格选定受托监护人。应明确规定受托监护人应具备的条件，由父母根据受托监护人的身体健康状况、经济条件以及品德修养等状况来确定受托监护人，不仅要求其能照顾好农村留守儿童基本的衣、食、住、行，更重要的是对农村留守儿童在教育、品德、价值观等方面的培养。对于已经年满10周岁的农村留守儿童，父母应当征求其本人意见来选定受托监护人。同时列明不能担任监护人的消极条件:无民事行为能力或限民事行为能力人、因为身体或经济上的原因没有监护能力者、受刑事处罚被拘禁者、其他被免职的法定代理人以及具有明显不利于被监护人的因素者不得作为监护人。④2．明确受托监护人的职责和权利。(1)明确受托监护人的职责。应规定受托监护人的具体职责:包括人身方面、财产方面、法定代理权及不履行监护职责的民事责任，同时应规定在严重侵犯被监护人的合法权益时应承担相应的刑事责任。(2)明确受托监护人的权利。受托监护人依法履行自己的监护职责、承担相应的监护责任，根据补偿原则，受托监护人也同时有依法取得劳动报酬的权利。
(三)构建农村留守儿童国家监护体系
在农村留守儿童监护缺失时，国家应该对此担负起监护责任，并追究父母监护不力的法律责任。在没有法定监护人、选任监护人时，民政部门领导和管理的社会福利院、孤儿院等监护机构，有专人负责履行监护事务。为了不使农村留守儿童受到虐待或因无人监管而四处流浪，立法中应明确增设由未成年人住所地的社会福利院、孤儿院担任监护人的具体情形。
(四)建立农村留守儿童监护监督机制
1．设立监护监督人。我国应当立法设立监护监督人，但监护监督人不能是监护人的配偶、直系血亲和其他近亲属，除此之外的与被监护人亲等最近的、有监护能力的亲属可以成为监护监督人。2．设立监护监督机构。如果监护人是孤儿院、社会福利机构的，则可以在农村留守儿童住所地所在的民政部门下设专门的监护管理机构，以监督管理社会福利机构等对农村留守儿童合法权益进行监护的职责履行情况。
作者：杨旭 单位：中共重庆市沙坪坝区委党校
