一、我国社会救助制度的发展历程
（一）我国古代的社会救助古代的救助思想发源于人类的恻隐之心，在《礼记》《孟子》等著作中已有互助思想的体现，儒家的“仁”、墨家的“兼爱”、佛教的“慈悲为怀”都体现了互助的理念。受这些思想的影响，我国古代就产生了社会救助的实践，而且国家对此进行积极的干预。汉代起，政府的救荒事业已经形成固定程序，大致分为报灾、勘灾、救灾三步，[3]（P97）并且建立了由朝廷兴办的仓储制度；隋朝出现了以地方劝募为主的“义仓”；南宋年间的“社仓”主要由社区管理，居民普遍加入，带有一定社会保险意义。[4]（P210）民间救助在古代社会救助中发挥了重要作用，包括地方精英的救助、宗族的救助和宗教团体的救助[5]（P116），如唐宋年间由佛教寺院兴办的悲田养病坊[4]（P210）、宋代范仲淹的义庄等。可见，在我国古代救助中，政府和民间团体都发挥了作用，但国家的干预还没有制度化，往往只是出于对贫民的同情怜悯而采取临时性的济贫措施，以解决其一时生活之需，民间的救助在一定程度上弥补了国家救助的不足。这一时期救助的对象主要是灾民难民，更多的是通过实物进行救助，在救助过程中显然没有一定的标准和专业的工作人员，也谈不上被救助者的权利和尊严。（二）民国时期的社会救助1912年北洋政府内务部颁布《内务部官制》，规定由内务部长管理赈恤、救济、慈善及卫生等事务，内务部下设民政司管理社会救助。此后，行政机构变动频繁，但都有专门机构管理社会救助。可以说民国时期建立起从中央到地方的现代社会救助行政体系。[3]（P113）1943年国民政府颁布了《社会救济法》，这是我国历史上第一部完整的社会救济法案，对救济范围、救济设施、救济方法、救济经费等做了规定，从这部法案来看，民国时期社会救济的规章制度已相当完善。[3]（P115）这一时期社会救助的重要发展是《社会救济法》的颁布使救助制度走上规范化、制度化的道路。救助对象的范围扩大，救助内容扩展，救助程序规范化，经费来源制度化，救助机构职责明确。但由于战乱连绵、政治腐败，民国时期的救助工作实际作用有限，法律规定下来的制度难以有效落实，而现代救助所应具有的公民权利观念在这一时期也很难体现。（三）新中国成立后的社会救助新中国成立初期的社会救助主要针对受自然灾害影响的灾民，救助中体现了生产自救的观念，有一定的积极意义。在农村，随着集体经济的确立，建立起农村五保制度，并一直沿用至今，对保障农村贫困人口的生活发挥了重要作用。在城市，1953年政府制定了城市救济的标准；1956年，针对简单的按城市大小确定救济标准的不合理性，内务部提出应以能够维持基本生活为原则，不再规定统一的救济标准[6]（P110）。可见政府已经注意到救助标准的重要性，但是由于救助标准难以科学确定，在实践中并没有确立起来。这一时期我国城市实行的是低工资高就业政策，农村有集体经济的保障，因此总体需要救助的人口较少，社会救助制度的重要性还未显现，救助内容有限，救助对象主要针对灾民和农村孤寡病残。改革开放以来，我国的社会救助得以发展完善。受经济体制改革的影响，上世纪九十年代初，我国出现了大量的失业下岗人员，加之之前社会保障制度的不完善，城市出现了大量贫困人口。为解决城市贫困人口的生活保障问题，1993年上海在全国率先试点城市居民最低生活保障制度，此后又有大批城市建立了这一制度。1999年，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，至此我国正式建立起城市居民最低生活保障制度。《城市居民最低生活保障条例》从基本原则、方针、保障对象、管理部门、资金来源、申请程序、待遇水平等方面对城市居民最低生活保障制度作了具体规定，使制度的实施有了法制的规范约束。在农村，1994年的《农村五保供养工作条例》规范了农村五保制度。取消农业税后，国务院于2006年颁布了新的《农村五保供养工作条例》，在管理部门、申请程序等方面做了更明确的规定。最重要的改变体现在五保制度的资金来源由“从村提留或者乡统筹费中列支，有集体经营项目的地方，可以从集体经营的收入、集体企业上交的利润中列支”变为“在地方人民政府财政预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助”。这一改变体现了政府责任的加强，是我国社会救助制度的重要发展。2007年，为切实解决农村贫困人口的生活困难，国务院决定在全国建立农村最低生活保障制度，这一制度的框架与城市居民最低生活保障制度类似，资金筹集以地方为主，中央财政对财政困难地区给予适当补助。至此，作为社会救助体系核心内容的城乡居民最低生活保障制度正式建立起来。在其他的社会救助制度方面，经过多年的实践探索，我国已经建立起包括医疗救助、灾害应急救助、城市生活无着落流浪人员救助、教育救助、住房救助、司法救助等在内的专项社会救助制度。随着各种基金会、公益团体、居民互助组织的日益壮大，以社会捐赠、邻里互助为主要形式的社会互助也日渐发展。2003年颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》改变了过去的收容遣送办法，对城市流浪乞讨人员的救助更加规范，把被救助变成了完全自愿的行为，加强了对救助站的监督，避免制度性漏洞和腐败问题[7]（P158）。2003和2005年，我国开始了农村和城市医疗救助制度的试点，2009年《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》要求进一步完善医疗救助制度。2011年修订了《国家自然灾害救助应急预案》，以规范应急救助行为，提高应急救助能力。此外，2003年颁布《法律援助条例》，使司法救助走向规范。教育救助主要通过减免贫困学生的学杂费、设立助学贷款以及其他社会组织的救助项目来实现。住房救助则主要是指城市的廉租房建设。综合来看，我国目前的社会救助体系实现了综合救助与专项救助相结合，长期救助与短期临时救助相结合。社会救助内容得到极大扩展，不仅包括城市最低生活保障制度和农村五保供养制度，农村也建立起最低生活保障制度，其他专项救助也逐步建立起来，满足了贫困人口的多方面需要。各项社会救助制度通过法规的形式加以明确，制度运行更加规范，政府的责任更加明确，救助对象的范围扩大，申请程序规范，并且需要接受群众监督，救助水平有据可依，组织管理上也规定了各部门的不同职责。另外，这一时期我国开始探索社会救助的立法工作，2005年相关部门就开始了社会救助法的起草，2008年发布了《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》公开征求意见，2014年颁布了《社会救助暂行办法》，但是受管理部门以及财力等影响，《社会救助法》至今还没有出台。（四）我国传统社会救助与目前社会救助制度的区别考察我国社会救助的历史发展过程，可以发现我国传统社会救助制度与现行社会救助制度的区别（如表1）。从表1可以看出，我国社会救助制度的各个方面随着时代的发展而进步，目前不仅通过法规使各项救助有了明确的规范，而且突出了政府的责任主体地位，在救助资金来源上以地方为主，中央财政适当补贴，同时吸收社会捐赠，在救助标准、救助程序上都有了明确的规定，把社会救助作为公民的一项权利来保障，社会救助不再是一种临时行为，而变成了长期的制度化行为。
二、新型社会救助体系的内涵及发展方向
（一）新型社会救助体系的内涵社会救助体系与社会救助制度有一定区别，体系比制度包含的内容更为广泛。社会救助体系内在地包含各项具体的社会救助制度，但不仅仅是这些制度的总和，它实际上是由一系列关键环节组合而成，包括对于贫穷的观念、对贫穷的监测、资源筹措、制度设计、管理协调、组织设计、人员配备、工作程序、技术采用、效果评估[2]（P10-11）。考察社会救助制度的发展演进的过程，新型社会救助体系的内容应包括目前已经建立起来的各项社会救助制度，同时，它应该建立在社会连带和公民权利观念的基础上，实施积极的救助，即把社会看作一个共同体，社会成员合作共济，承认获得社会救助是公民的基本权利，重视救助对象的能力提升。政府作为责任主体，提供制度化的社会救助是其责任所在，不同管理部门之间权责明确、协调配合保证救助工作的有效开展运行，具体的工作人员应具备专业素养。另外，新型社会救助体系应做到科学合理地确定救助资金来源、救助对象、救助程序和救助水平。具体来说新型社会救助体系的内涵可通过表2进行总结。值得注意的是，已有研究多认为新型社会救助体系应实现城乡一体化，应该说这与要求实现城乡统筹的社会背景相一致。但是，对城乡一体化的含义没有明确界定，城乡一体化仅仅是要求救助制度的统一，还是要求救助水平统一并没有形成共识。毋庸置疑，制度的覆盖范围应该包括城市和农村，但在目前城乡的收入和消费水平存在较大差距的情况下，要求城乡救助标准统一并不合理，只有当城乡的经济社会差别缩小时，社会救助的城乡一体化才能实现，而这还需要一个较长的历史时期。因此笔者没有把城乡一体化作为新型社会救助体系的内涵列出。我国现行的社会救助制度在内容上已经比较广泛，长期的综合性救助制度如城乡低保、农村五保和短期临时性的专项救助制度如灾害救助、城市生活无着落流浪人员救助、司法救助等都建立起来，但在制度的具体设计和实施上还存在一些不足，与新型社会救助体系的内涵特点相悖。积极的救助以及对公民权利的维护在目前的制度中还比较缺乏。社会救助制度在实践中仍然是偏重物质救助，通过发放现金或实物的方式使救助对象摆脱贫困，对救助对象本身的能力提升重视不足。在实际工作中有损救助对象尊严的情况并不少见，一些地方政府把社会救助看作是对穷人的道义支持，而不是一种法律上的责任[8]（P75）。在救助对象的识别上，一方面是严苛的条件有损被救助者的尊严，另一方面则是管理漏洞造成的错保和漏保。在救助水平上，一方面是水平偏低，动态调整机制不健全，另一方面则是进入低保制度的人群享受实物补助和费用减免等优惠造成的制度内外人口的差距，一些收入刚刚超过低保标准的人群无法享受低保带来的其他补贴，其实际生活水平反而低于低保对象。另外，负责实施救助的工作人员中，绝大多数只是通过业务培训和实践学习，基本上未接受过系统的理论学习，工作手段和方法单一，难以提供个性化、多样化、系统化服务，缺乏行业自律和评估[9]（P244）。多头管理带来的部门协调困难以及社会参与缺乏也是目前社会救助制度发展的障碍。（二）新型社会救助体系的发展方向根据新型社会救助体系的内涵，并考虑到目前我国社会救助制度存在的问题，未来新型社会救助体系需要向以下方向发展：1.加快社会救助的立法工作尽管我国自2005年就开始探索社会救助的立法工作，但受多种因素的影响《社会救助法》至今尚未出台。2014年颁布的《社会救助暂行办法》确立了社会救助体系的内容，明确了社会救助的原则，但是作为行政法规，其约束力不强。新型社会救助体系需要有法律的规范，在现实工作中出现的许多不规范现象需要法律加以约束。另外，我国传统的社会救助把救助行为看作国家对于个人的恩赐，通过立法将获得社会救助作为公民的基本权利明确提出有利于转变传统的救助观念，树立公民权利意识，明确责任主体的义务，避免实践中存在的有损救助对象尊严的做法，对被救助者给予充分的尊重。2.实施积极的救助新型社会救助体系的显著特点是实施积极的救助。这首先体现在对救助对象能力提升的重视。根据森的能力贫困理论，贫困的实质是能力的不足，仅仅给予被救助者物质帮助不足以提升其自身能力，通过教育培训等方式实现救助对象能力的提升有助于其实现就业增加收入，防止其长期处于贫困状态，这也正是所谓“授人以鱼不如授人以渔”。积极的救助要求把救助对象看作潜在的人力资本，通过教育培训提高救助对象的素质，增强其社会参与意识，通过与社会的联系，提高就业能力，增加收入。而考虑到贫困的传递性，应充分重视对儿童的救助尤其是教育救助。其次要允许受助者在一定范围内积累资产，不能简单地把赤贫作为接受救助的前提，不能使受助者面临100%的收入税而失去增加收入的动机[10]（P160）。在这方面可以采取收入豁免的方法，即对被救助对象的劳动收益给予一定程度的豁免，使得受助者可以通过劳动增加收入，改善生活，防止其陷入完全依靠救助的境地。另外，在救助时机上，积极救助不应仅限于贫困发生后的弥补措施，而要在贫困发生前采取积极的干预措施，防止救助对象生活状况的恶化。3.有效识别救助对象目前社会救助工作中错保、漏保的现象并不少见，不少受助者隐瞒真实收入状况以长期获得救助，确定救助对象时优亲厚友的问题也普遍存在。针对这一问题需要对救助对象进行有效的收入状况调查，通过信息共享减少收入调查的成本，提高效率，建立救助对象的进入和退出机制。可以借鉴一些国家实行的代理变量间接调查法确定救助对象，即通过所选取的代理变量的状况，来间接判断申请者的家庭收入状况，其中所选的代理变量包括住房质量、耐用品拥有情况、教育状况、家庭规模与结构以及健康等其他变量。通过收集相关指标的信息后进行打分，然后根据既定的权重计算得分，将得分与设定的标准进行对比，进而判断申请人是否符合救助条件。[11]（P21）4.科学确定救助水平救助水平的科学确定是社会救助的重要内容，直接影响到制度的实施效果。救助水平过低显然无法保障救助对象的生活，而救助水平过高又会产生贫困陷阱的问题，使贫困者不愿通过自身能力的提高改变贫困状态，从而产生对救助的依赖。因此，救助水平的科学确定显得尤为重要，要在科学考察整个社会的收入、消费、物价等因素的基础上，制定合适的救助标准，同时这一标准又要随经济社会的变化而适时地加以调整。社会救助作为最后一道安全网，其救助水平不可能太高，我国实践中对救助对象除了发放现金外，还有多种实物补贴和费用减免的优惠，这也应该作为救助标准确定时的因素加以考虑。与低保相捆绑的补贴内容在一定程度上造成了救助对象与处于救助边缘的人群的差距，应重新考虑其实施的合理性。救助标准不宜过高，更要避免救助对象过多地占有资源，重在能力提升的积极救助措施是保障生活的治本之策。5.提高救助工作的专业性救助的专业化也是新型社会救助的重要内容，这有助于救助工作的规范开展，同时，专业工作人员在对救助对象心理的充分了解的基础上开展工作也有利于维护救助对象的尊严，扭转传统上把社会救助看作恩赐的观念，避免救助对象的依赖心理，提升其社会参与意识。社会救助的工作人员应该是专业的社会工作者，具备救助的专业知识和对救助对象心理的了解。这要求我们培养专业的社会工作者队伍，鼓励其到街道社区基层工作，提高服务意识，加强心理沟通。6.动员社会力量的有效参与目前我国社会救助的社会参与不足，参与其中的有限社会团体往往缺乏救助的经费、人员和专业性，其实际效果有限，另外一些社会团体公信力不足难以开展救助工作。新型社会救助体系的构建一方面应鼓励社会参与，创造有利于社会资源参与社会救助的良好环境，为社会资源参与社会救助、社会捐赠等提供政策优惠。另一方面社会团体、民间组织也应提升自身能力，增强公信力，接受社会监督，保证救助活动的有效开展。
三、结语
新型社会救助体系要求树立公民权利的观念，实施积极的救助，以政府为主、动员社会力量广泛参与，对社会救助的各环节进行科学设定和有效实施。尽管我国目前的社会救助在制度内容上已经大为扩展，实现了综合救助与专项救助相结合，长期救助与短期临时救助相结合，但是距离新型社会救助体系还有一定的差距。未来建立新型社会救助体系需要加快立法，实施积极的社会救助，科学确定救助对象和救助水平，提高救助工作的专业性，动员社会力量广泛参与。
作者：张翼 单位：中国人民大学 公共管理学院
