一、地方高校财政预算管理现状分析
（一）政府不断加强对地方高校教育事业的投入。改革开放以来，国家财政对高等教育投入不断加大。就生均经费而言，2000年地方生均预算内高等教育经费支出为2829.2元，2009年增至7276.76元，10年间，整体实现了预算内教育经费增长约2.6倍的目标；2000年地方生均预算内高等教育公用经费支出为1412.51元，2009年增至4799.29元，增长3倍有余。就增长率看，2009年地方生均预算内高等教育经费增长率为3.7%，生均预算内公用经费增长率为37.1%。同时，中央财政支持和提高地方高校生均拨款水平，推动地方高校发展改革。从2010年起，中央财政建立奖补机制，支持各省份提高地方高校生均拨款水平，对生均拨款水平已经达到12000元的省份，在生均拨款水平没有下降的情况下，中央财政每年给予定额奖励；对生均拨款水平尚未达到12000元的省份，中央财政对各省份提高生均拨款所需经费按一定比例进行奖补。2012年，全国地方高校生均拨款平均水平达14120元，比2009年的7540元提高87.0%，绝大部分省份如期实现了地方高校生均拨款水平不低于12000元的目标。2013年中央财政下拨地方高校生均拨款奖补资金252.7亿元。各级政府对地方高校的财政投入不断加强，为推动地方高校教育事业的发展提供丰裕的财力支撑。
（二）国家出台相关政策规范地方高校预算管理。近年来，国家不断出台相关政策规范地方高校预算管理。2010年4月15日财政部发布《中央财政支持地方高校发展专项资金管理办法》，要求地方高校严格按照财政部门批复的项目及预算执行，设立专项资金项目年度预算以规范地方高校预算管理。2013年1月1日国家开始实施新的《高等学校财务制度》。该制度明确指出高校预算是高等学校根据事业发展目标和计划编制的年度财务收支计划，由收入预算和支出预算组成。地方高校以此为框架，在中央预算管理原则下，根据地方实际情况制定本高校预算管理的细则。2013年5月24日经国务院批准的国家发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》，提出要推动建立公开、透明、规范、完整的预算管理体制。2014年，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了关于修改《中华人民共和国预算法》的决定。在新预算法的指导下，政府更加重视地方高校的预算管理工作，对预算编制、执行、考评、监督等方面提出了新要求。
（三）对地方高校的预算管理程序作了进一步规范。依据《中华人民共和国预算法》规定：各单位编制本单位预算、决算草案；按照国家规定上缴预算收入，安排预算支出，并接受国家有关部门的监督。地方高校预算以高校财务预算编制为基础，按照“二上二下”的基本程序执行，采取校长统一领导，党委批准，由高校预算管理组织机构分级执行的管理体制。其基本程序是：地方高校按照发展战略确定预算年度的预算目标和编制预算的指导思想及原则;由地方高校财务部门编制年度预算并报告党委会，然后由教育主管部门和财政部门审批后下达地方高校，地方高校根据审定下达的预算分级执行预算；其间，地方高校预算管理组织机构对预算执行情况进行监督控制，并根据实际需要适时调整预算；到预算年度终了之时，各预算主体就预算执行结果上报地方高校预算管理组织机构，由该机构对预算执行结果进行审计，并据此对各预算单位进行预算考评。
二、目前地方高校财政预算管理出现的一些新问题
（一）地方高校软预算约束现象较为普遍。目前，我国地方高校普遍实行行政色彩较强的科层管理体制，权力集中，事权与财权难以分离。地方高校经费主要依靠省级政府财政拨款，省级政府依据地方高校的发展规模、办学层次、教学质量决定拨款数额，同时也给予地方高校一定的自主权，实行“办学自主、贷款自主”政策。受地方高校经费来源渠道单一且数量有限的实际情况限制，地方高校为谋求发展，便诉诸其他扩张手段以获取充裕的办学资金，如扩大预算，兴修校舍、扩建院系、扩张生源、增设专业等。地方政府也默认高校的扩张行为，鼓励银行等信用机构为地方高校提供贷款，使地方高校的软预算约束现象越演愈烈，这无疑成为制约地方高校预算有效管理的“瓶颈”。
（二）地方高校预算编制缺乏科学性。目前许多地方高校预算编制方式单一，大多采用“基数加量”的方式，过度依赖上年度实际收支，对于当年项目的变动因素难以实施动态评价。近年来，地方高校不断改扩建，许多高校将借贷款项收入编列在预算收入之中，每年加量叠加，造成预算赤字累积，实际收支难以平衡。地方高校预算编制周期也缺乏合理性。地方高校预算编制与实际资金收支的会计期间难以契合，预算编制依据国家公历年度，而高校工作运转则是以学期或学年为周期，从而导致地方高校预算难以反映真实的收支状况。
（三）地方高校预算管理的绩效考评和监督控制机制不完善。这表现在：一方面，许多地方高校的预算管理“重投入轻产出”，缺乏对预算执行结果的科学绩效考评，高校各部门间“功则相争，过则相诿”；院系领导为追求职位晋升、政绩提升，通常将大量资金用于院系规模扩张、基础设施建设，而忽视学院软实力提升。另一方面，地方高校预算执行的随意性很大，部门任意修改预算、忽视预算，私设“小金库”、资金挤占、挪用、截留、虚设现象屡见不鲜。
三、完善地方高校财政预算管理的对策分析
（一）重新定位地方政府及高校各部门在预算管理中的角色。软预算约束降低了预算管理执行效果，要改变地方高校软预算约束现象，就须强化地方高校预算编制的责任意识，重新定位地方政府及高校各部门在预算管理中的角色。一是地方政府作为经费投入者需进一步下放财权与事权，给予高校一定预算自主权，协助高校成立包含党委、财务处、审计处、监察处、各学院预算委员会等部门在内的预算工作委员会。二是地方高校要改变传统观念，可将高校预算经费与当地教育发展长期战略目标结合，不光局限于本年度的预算收支平衡，更要追求长期预算平衡。三是学校党委决定预算的审议和批准以及预算方案的调整；预算编制部门组织预算编制工作，制定预算细节、收支指标等；预算执行部门确定地方高校日常预算的执行项目；审计处负责预算的绩效考评情况；监察处负责监督预算执行的全过程。同时，各部门要相互监督，并根据地方高校整体目标适时调整部门预算。
（二）可结合地方高校发展特色灵活选择预算编制方式及周期。预算管理并非只能采取单一预算编制方法，地方高校可以根据发展需要采取多样化的预算编制方式。将地方高校收支分类，对于不同项目采取灵活的预算编制方式。一些日常经费收入与支出活动可以采取传统增量预算法，灵活设定预算期限，可以选择5年（将5年作为一个预算期限具有一定合理性，符合预算编制的科学性、实践性）作为一个阶段重新核定预算，以保证预算基数的科学合理。一些专项支出和重大项目可采取零基预算法，保证预算编制打破上一年度局限，根据实际需要重新确定收入和支出项目。为适应高校教学工作安排，可允许地方高校调整预算编制周期，使高校实际会计期间与预算核算期间相统一，避免预算编制与绩效考评错位。这样的预算编制方式及周期选择综合考虑地方高校独特的发展模式，使地方高校拥有广泛自主权，结合自身发展特色及战略规划灵活选择预算编制方式和周期，可以降低预算管理难度。
（三）完善与地方政府相一致的地方高校绩效考评和监督控制机制。地方高校内部和上级主管部门要实施统一的预算绩效考评和监督控制机制。一方面，地方高校根据内部各部门的预算执行情况进行绩效考评，确定配套的奖惩计划，明确部门目标，有效调动部门积极性，鼓励部门科学合理安排预算；实行财务管理与财务责任匹配，对预算管理各个环节实施监督控制，杜绝资金浪费、部门私设“小金库”，防止院系内部各自为政，领导干部追求政绩工程，忽视预算执行结果。另一方面，针对地方高校难以自发开展绩效考评这一现状，上级主管部门要建立统一的预算考评机制，建立预算资金问责制度，由统一的审计部门进行监控，将绩效考评结果与财政拨款资金联系起来，激励地方高校在预算执行过程中不断加强监管，提高资金使用效率。
（四）健全地方高校全方位多层次的预算管理体系。为了提高地方高校预算管理的科学性、有效性、战略性，地方高校要逐渐完善全面的预算管理体系，并将其贯穿预算编制、执行、考评、监督的全过程，实行全方位、多层次的预算管理。在预算编制环节，将地方高校的全部收入和支出纳入统一预算管理，明确区分地方财政拨款、中央转移支付和高校自身收入来源，合理规划支出，实现预算编制不重不漏。在预算执行环节，地方高校要依据地方政府规定结合中央政策支持，严格执行预算，落实地方高校内部自上而下的预算执行体系，使各级部门在预算执行过程中严格按照预算计划执行，恪守法律政策规定。在预算考评环节，建立科学的绩效考评机制，根据自身发展特色调动各学院积极性，多方参与考评并实施绩效奖惩。在预算监督环节，设定严格的监督控制机制，接受地方高校预算管理机构监控的同时接受中央政府以及地方政府监控。
作者：王丹丹 王世显
