山东省枣庄市于2011年获批为农村改革试验区，试验主题为农业经营体制机制改革。试验区运行两年多来，围绕试验主题在完善农村各类产权登记、健全农村产权交易体系，以及培育农村金融市场发展等方面进行了系列探索，其中土地承包经营权抵押贷款是卓有成效的改革尝试之一。该项改革是盘活农村金融市场的重要抓手，也是中央对农民赋权让利的重要内容之一，更是推动新型农业经营主体发展的关键。本文正是在山东枣庄试验区调研基础上，对其试点土地承包经营权抵押贷款做法的作用与困境进行的思考。
土地承包经营权抵押贷款分类和“枣庄模式”
（一）土地承包经营权抵押贷款分类
农村抵押贷款品种缺失是导致农村金融市场难以形成的重要原因之一。近些年各地陆续开展以土地承包经营权作为抵押物的试验，以期破解农村融资难题。从目前来看，主要归结为以下三类。以信用为核心的小额循环信用贷款模式。这一模式主要做法是依靠农户互保、公众监督等措施，防范贷款农户违约风险，可循环多次向农户发放小额度贷款。在实际操作中，贷款农户以其承包地经营权抵押给为其担保的农户，所以可归结为土地承包经营权抵押贷款一类。但这种模式并非是真正意义的抵押贷款，而是建立在信用担保基础上的贷款，可以满足农户小额信贷需求。由于金融机构管理成本高、风险大，担保农户与贷款农户易出现纠纷等原因，这种模式的激励效应大大降低。以抵押为核心的土地经营权抵押融资模式。农民将承包地的经营权直接抵押给金融机构，属于土地承包经营权抵押贷款的最直接、简单模式。金融机构承担了对抵押的土地经营权证估价，以及当贷款农户发生违约时抵押品处置等任务，增加了金融机构管理难度，积聚了过多风险。优点在于破解了农户小额信用贷款中的信息约束问题。以担保为核心的第三方机构担保贷款模式。这种模式是由第三方机构（担保公司、土地信用合作社）为农业经营主体贷款向金融机构提供担保，同时要求贷款主体提供反担保。相比以上两类，这种模式主要作用在于容易满足农户、新型经营主体大额借款需求，缓释了金融机构风险，降低其管理成本，提高了参与积极性。但主要难点在于，也需要建立有效抵押品处置机制与风险防范机制，否则风险只是转嫁给了第三方担保机构。从土地承包经营权抵押担保贷款角度来看，以上三种模式是一种“市场化”渐进过程。从在信贷基础上融入土地承包经营权抵押因素，到单一贷款提供主体模式，再到加入了第三方机构分担风险，体现了市场主体逐渐增多，市场体系逐渐完善，市场力量逐渐增强。
（二）土地承包经营权抵押贷款的“枣庄模式”
山东省枣庄农村改革试验区开展土地承包经营权抵押担保贷款，属于上述分类的第三种模式，同时也具备自己的特点，形成了“以担保机构为核心，产权流转交易和土地资产评估相配套”为特点的“一体两翼”的模式。“一体”是成立融资担保公司，为合作社土地经营权抵押贷款提供担保。早在2008年枣庄市开展农村土地使用产权制度改革，试点农村土地流转，开展土地确权登记颁证。在此基础上，枣庄市开展土地经营权抵押贷款试点，并于2012年注资1亿元成立金土地融资担保公司，为合作社贷款融资提供担保，解决农业经营主体资金需求大、缺少有效抵押物，以及金融机构参与积极性低等融资难问题。具体做法见图1。首先，有贷款需求的合作社向信用社提出以土地经营权抵押贷款申请，以农经局颁发的土地使用权属证作为抵押，由信用社对申贷的合作社初审。初审通过后，向金土地融资担保公司发出担保要求，担保公司联合农经局一同到申贷合作社实地考察，包括申贷合作社理事长个人相关信息，申贷金额、期限、用途等内容。同时，要求申贷的合作社提供反担保，一般为第三方信用担保或者房产抵押等方式。担保公司根据考察结果和反担保审核情况，对是否担保、以及担保金额和期限等反馈给信用社，信用社根据风险情况决定是否放款。
合作社、担保公司、信用社三方最终形成如下关系：申贷合作社与信用社签有规定了贷款金额、期限等内容的贷款合同，以及规定了以土地使用权或其他财产物权作为抵押的抵押合同；金土地担保公司与信用社之间签有规定了担保金额、期限等内容的担保承诺函，以及规定了担保公司承担80%、信用社承担20%风险分摊比例的保证合同；金土地担保公司与申贷合作社签有规定了保证金（贷款金额的10%）和担保费的保证合同，以及连同反担保第三方签署的信用反担保合同。
“两翼”是建立农村产权流转交易市场、农村土地资产评估机构，为土地承包经营权抵押贷款提供配套机制。一是在风险防控方面，枣庄市建立农村产权交易市场，应对土地经营权作为抵押品的处置难题。2013年11月，枣庄市成立了国有法人独资企业——枣庄市农村产权交易中心。同时该交易中心职能向乡镇延伸，将各级农村土地使用产权交易所升级为农村产权交易服务所。目前，全市已初步形成了贯穿市、区（市）、乡镇的三级交易平台服务体系。交易范围由目前的土地使用产权延伸到各类产权等九大类，实现各类农村产权进场交易192宗，其中涉及农民承包地7.74万亩，为金融机构处置土地使用权等产权抵押物提供了制度保证。二是在规范抵押贷款方面，枣庄市成立了农村土地资产评估机构，规范了土地承包经营权抵押贷款行为。2011年，枣庄市建立了农村土地资产专业评估机构——枣庄市普惠农村土地资产评估事务所，对农村土地使用产权价值、土地收益价值及各类农村资产进行专业评估。目前，该评估事务所拥有职业评估师10名，聘任兼业评估师73名，先后对320余家市、区（市）级改革试点合作社的土地收益和使用产权价值进行了免费评估，累计评估总价值29.3亿元，规范了农地抵押贷款和交易行为。
“枣庄模式”的作用与困境
（一）“枣庄模式”的作用
引入担保公司，缓释了银行风险，提高了银行参与积极性。由于管理成本高、土地承包经营权不易处置等原因，导致银行业参与积极性不高，传统的土地承包经营权抵押贷款模式效率低。枣庄所选择的模式，引入了金土地融资担保公司，承担80%的违约风险损失，降低了银行风险承担比例，提高了参与积极性。截至目前，全市涉农贷款余额504.22亿元，较去年增长5.53%，总体上有效提高了银行业参与土地承包经营权抵押贷款积极性，增加农村金融有效供给。
引入担保公司，满足新型经营主体大额贷款需求，促进现代农业发展。在农村金融市场中，家庭农场、合作社、种养大户等新型经营主体，是信贷需求满足程度较低的群体，也是最迫切希望解决贷款难问题的群体。枣庄试验区开展土地承包经营权抵押贷款，针对新型经营主体开展担保业务，通过金土地担保公司发挥杠杆效应，撬动更多金融资金支持“三农”发展，满足新型经营主体经营所需的大额贷款需求。截至目前，枣庄市土地承包经营权累计抵押贷款5.76亿元，其中家庭农场抵押贷款870万元，农业企业抵押贷款2000余万元，平均每个合作社利用农村土地承包经营权抵押贷款近37万元。其中，金土地担保公司已为全市90家土地合作社累计担保贷款金额为1.67亿元，为新型经营主体发展，提供了有效的资金支持。
（二）“枣庄模式”面临的困境
抵押品处置仍存在局限，缺少有效土地使用权流转二级市场。枣庄试验区建立的农村产权交易市场，已经贯穿到全市各乡镇，但只涉及土地流转的“初次”交易，即由承包农户流转给新型经营主体，尚未形成机制完善、流转规范的新型经营主体间流转的“二级市场”交易。在前不久的枣庄试验区各部门座谈会上，据中国人民银行枣庄市中心支行副行长罗亮森介绍，目前农村产权交易中心交易量占比较小、不活跃，现有的192宗产权交易全部为初次流转交易，基本没有再次流转交易。在发生违约情况下，金融部门处置作为抵押物的土地使用权难度很大，仍未有效解决土地承包经营权抵押贷款风险处置的后续配套问题。
土地使用权市场评估困难，缺少土地承包经营权贷款定价制度设计。枣庄市目前已成立了普惠农村土地资产评估事务所，从事农村土地使用产权价值、农村土地经营价值及农村有关资产类评估。但由于农村产权交易市场发育缓慢，尤其缺乏土地流转“二级市场”，导致对土地流转评估没有相对独立的评估价值作参照，缺少中性的市场评估，带有主观成分。在枣庄实地调研中，多位贷款主体反映土地经营权的评估价值低于实际价值，发放贷款额度也相对较低。进一步，将导致金融机构对土地承包经营权的贷款无法定价，扭曲市场配置农村资金资源作用。
土地承包经营权抵押贷款制度缺乏整体规范，不利于抵押品后续处置。目前，仍有较多农民承包地流转不正规，没有正式流转合同，大多是口头协议。即使签订了流转协议，协议对土地位置、面积、流转期限、流转价款等内容没有详细规定，协议双方权利不明确。在流转协议不明确情况下，产权不能得到清晰界定，不利于金融机构对该抵押品实施处置。例如，流转土地的经营主体抵押给金融机构的实际上是流转土地一定年限的经营权，当采取非一次性付清租金的方式时，虽然租期较长，但抵押有效使用年限仅是已支付租金年限，在还贷违约情况下，金融机构要收回经营权，就会出现与农民的租金纠纷。担保公司作用范围有限。主要体现在三点上：一是与担保公司合作的金融机构过少。就枣庄市而言，仅有山东省农村信用联社1家合作银行面向全市服务。由于合作银行少，涉农担保贷款金额月平均担保余额小，公司业务放大倍数有限，难以发挥担保公司的产业引导作用和规模效应作用。二是担保公司对贷款主体反担保形式要求严格。枣庄金土地担保公司要求反担保的形式为企业或者公务员的信用担保，以及房产等不动产抵押。限制了合作社等主体申请担保贷款途径，也提高了合作社等经营者的融资成本。三是贷款费用、利息成本较高。目前担保公司收费标准在担保期限1年的收费贷款金额的1.5%，两年的收费2%。银行则根据高风险高利率的原则对承包经营权抵押贷款制定了较高的利率，调研中发现最高的利率比基准利率上浮了50%之多。通过以上三点反映出该土地承包经营权抵押贷款模式的作用范围有限。
政策建议
从上文分析来看，类似“枣庄模式”以第三方机构担保为核心的土地承包经营权抵押贷款模式具有一定局限性，在土地流转交易市场等配套制度不健全情况下，风险防控仍然具有不足之处。为此，在“枣庄模式”基础上，应建立一套土地承包经营权抵押贷款风险防范制度，避免第三方机构担保模式的弊端，主要由环环相扣的三个步骤组成。
完善农村土地流转交易二级市场。目前各地均建立了或正在建立农村产权流转交易中心，应进一步加强对土地初次流转交易规范，避免流转中的“口头协议”，在书面合同中也要明确流转土地的座落、面积和质量等级，规范好流转的期限、租金支付方式以及违约处理办法等，为二次流转打好基础。政府部门要积极推进土地二次流转交易，为流转主体（一般为合作社、大户等）提供公证、土地质量评估等服务，实现土地使用权市场价值，为土地承包经营权抵押变现营造有效交易市场，对土地使用权价值评估提供中性的市场参考，实现土地承包经营权流转交易的良性循环。
建立以市场化运营的贷款风险补偿金。由政府牵头建立贷款风险补偿金，财政资金先期注入启动资金，同时要求借款人按照一定贷款比例（例如贷款额的0.5%-1%）向补偿金注入资金，充分保证补偿风险金总额充裕。在运营时，摒弃简单的补偿金融机构做法，转变为：当土地经营权在上述流转交易二级市场拍卖、交易失败时，完全由政府补偿金出资回购，后期酌情处理；处置土地经营权补偿不了应偿付额度时，由风险补偿金部分按照比例出资补偿。该做法充分尊重了土地承包经营权作为抵押物的价值，按照市场化手段控制抵押贷款风险，避免了土地承包经营权仅作为抵押摆设的尴尬。
引入贷款保险制度。建立农村金融风险共担机制，把保险公司引入到政府、银行多方构建的合作平台，建立土地承包经营权抵押贷款保险制度。具体方式为：借款人自行按照贷款比例缴纳保费投保（例如贷款额度的1.5%），在发生还贷违约时，金融机构对土地承包经营权拍卖、交易如果失效，并且额度超出贷款风险补偿金补偿能力时，由该保险补足。保险公司将根据与放贷银行约定风险承担比例（例如保险公司90%，银行10%）进行偿付。贷款保险制度的引入将作为土地承包经营权抵押贷款的风险防范的最后屏障，防止大规模金融风险发生，提高银行参与的积极性。
作者:吴比 刘俊杰 赵海 单位:农业部农村经济研究中心
