摘要：采用文献资料法等对我国宪法中“体育权利”的表述及其制度实现进行研究。主要结论：我国宪法并没有明确规定“体育权利”为一项公民的基本权利。但是，宪法中有关体育的内容散见于第一章总纲、第二章公民的基本权利和义务、第三章国家机构中的部分条款，“体育权利”隐藏于这些宪法条文之中。宪法多个章节涉及“体育”的条文共同构成了一项相对完整的“体育权利”表述。在这个基础上，我们可以认为“体育权利”是宪法规定的“准基本权利”。作为“准基本权利”的体育权利，其实现有赖于国家义务。现阶段，“体育权利”的实现存在诸多不足，构建制度化的“体育权利”保障体系具有十分重要的现实意义。
关键词：体育管理；宪法；体育权利；文本表述；制度实现
我国宪法并没有明确规定“体育权利”的具体内容，但是宪法在不同章节关于“体育权利”内容的表述，实际上确认了“体育权利”的存在。我国宪法条文中对“体育权利”的规定具有自身的逻辑进路，宪法中相关的文本表述、语义表达和权利实现方式，构成了“体育权利”作为一项公民“准基本权利”的全貌。
1我国宪法文本中的“体育权利”表述
1.1我国宪法不同章节对“体育权利”内容的规定与解读
我国宪法第一章“总纲”第二十一条第二款规定：“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质。”这一规定只是原则性的规定，缺乏可操作性。根据宪法学理论，宪法总纲并非实质上的宪法规范，亦非法律文件中的道德宣示，有学者认为宪法总纲“具有独特的法律意义”，其性质可以归为“基本国策或者国家政策”[1]。作为一项规定基本国策或者说国家政策的宪法条文，并不意味着宪法总纲不具有法律上的拘束力，其目的在于“以区别于宪法正文的方式对国家机关和社会生活事务产生影响”[2]。显然，总纲中对“体育权利”内容的规定是原则性的，也是很笼统的，不具备法律规范的具体性。作为国家政策性规定，这是一种在宪法上对国家机关传达的指示或者说要求，不可能如普通宪法规范产生直接的宪法效力，其实施必须有相应的立法规范来保障。因此，作为原则性的基本国策和国家政策，要想获得执行就必须有进一步的立法规范，以确定其具体含义、实施主体、方式、标准和程序等。换句话说，具体的法律规范是其得以实施的基础。我国宪法第二章对“体育权利”内容的规定。宪法第二章“公民的基本权利和义务”被认为是我国的“权利法案”，规定了我国公民享有的基本权利。其中第四十三条规定：“中华人民共和国劳动者有休息的权利。国家发展劳动者休息和休养的设施，规定职工的工作时间和休假制度。”本条看似与“体育权利”无直接关联，但是当我们将12本条与宪法总纲第二十一条第二款中的“增强人民体质”联系在一起，这一规定与“体育权利”的联系就鲜活了起来。“体育权利”与公民的生命和健康紧密相关。国家发展劳动者休息和休养的设施，其中就包括体育场所和设施，这是增强人民体质的物质条件和重要载体，也是国家必须履行的一项义务。更广泛的看，我们还可以将第四十三条看成是实现人权之发展权的一部分，因为保障劳动者的休息权也是尊重劳动者身心健康和个体发展的必然要求。宪法第四十六条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”本条规定的是公民的受教育权，据此理解，体育教育从属于受教育权，“体育权利”是受教育权的一部分。“体育”一词相对应的英语单词是PhysicalEducation，即体育和体育教育之意，蕴含着“对身体的教育”。实际上，受教育权与“体育权利”有很大差别，受教育权不能完全涵盖全体公民的“体育权利”。因为教育权是包括公民人格形成和发展的德育、智育、体育、美育和劳动教育等诸多方面，这里的体育仅仅局限于在学校求学的学生，并没有包括除学生之外的广大社会公众。“公民体育权除了接受学校身体教育的权利之外，还包括了从事体育活动的权利和参与体育竞赛的权利”[3]。体育权利的主体包括所有的公民，受教育权中的体育权利不能满足现实需要。我国宪法第三章“国家机构”第八十九条规定：“国务院行使下列职权：……（七）领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；”第一百零七条规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业……”第一百一十九条规定：“民族自治地方的自治机关自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业。”这三条实际上规定的是“国家义务”，即从中央到地方各级政府，包括民族自治地区的政府有义务为公民实现“体育权利”提供各种条件。我们从宪法第一章总纲中“国家发展体育事业”，第二章“国家发展劳动者休息和休养的设施……”和“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”等条款中都可以发现“国家”的存在。从立法旨意上看，宪法条文中凸显“国家”的地位，以国家为本位，带有明显的计划经济时代政府管制的特征。不管是在国家政策性条款的总纲还是在公民的基本权利和义务章节中，都明显表达了公民体育权利是一种需要政府积极作为的权利。我国宪法第一章关于体育内容的基本国策的原则性规定，第二章关于“体育权利”的内容列举和第三章关于“体育权利”实现的国家保障义务，构成了“体育权利”的完整逻辑结构。
1.2基于宪法文本内容的“体育权利”属性—“准基本权利”
权利的产生与发展与人类社会的发展进步紧密相关。体育成为一项权利，与个体的生命健康、人的全面发展和人权保障密不可分。个体体育权利获得保障和发展，有利于促进社会进步和民族整体素质的提升。我国宪法虽然没有明文规定“体育权”或“体育权利”，但是“体育权利”的实质存在于宪法相关条文之中。根据台湾地区大法官李震山教授将宪法未列举权分为非真正未列举权、半真正列举权和真正列举权的划分，我国宪法上的“体育权利”属于宪法“半真正未列举基本权利”。半真正未列举权，是指一种权利的内容有部分已经在列举权的保障范围之内，但是不能够完全涵盖全部，尚需补充保护的权利[4]。宪法并不能完全列举所有的基本权利，基本权利入宪及其保障受到国家政治、经济、社会和文化的影响，未列入宪法的权利未必不是基本权利。“基本权利并不以宪法规范明确规定者为限，宪法明确规定的往往是最主要的、最急需保护的权利，但宪法规范不可能将所有的基本权利都一览无余，……凡是能从宪法性规范推定出来的权利均应视为公民的宪法权利”[5]。我国公民的“体育权利”并未在宪法第二章“公民的基本权利和义务”中予以明确列举，但可以从第一章“总纲”，第二章“公民的基本权利和义务”中的休息权、受教育权和第三章的“国家机构”中推导出来。我们有理由认为“体育权利”是我国公民应该享有的宪法权利，这是一种“准基本权利”。此外，从国际法规范中，同样可以得出“体育权利”是一项公民的基本权利的结论。1978年联合国教科文组织通过的《国际体育教育、体育活动与体育运动宪章》第一条规定：“参加体育运动是所有人的一项基本权利。”1996年，《奥林匹克宪章》增加了“从事运动是一项基本权利”[6]。这说明“体育权利”得到国际法规范的认可。2015年11月3日至18日，联合国教科文组织在巴黎举行第38届大会，大会通过了新修订的《国际体育教育、体育活动与体育运动宪章》，新修改后的《国际体育教育、体育活动和体育运动宪章》第一条再次确认了“体育权利”是公民的基本权利。该条第一款还规定：“人人都有开展体育教育、体育活动和体育运动的基本权利，无论种族、性别……或其他任何原因”[7]。因此，不管是基于宪法学理论还是基于国际法规范，“体育权利”都属于基本权利范畴。
2公民“体育权利”实现的国家义务及其不足
2.1促进公民“体育权利”实现的国家义务
宪法列举的公民享有的基本权利，其性质并不完全相同，其实现方式也存在许多差异。如公民的自由权、人格权、通信自由权需要国家的保护，而劳动权、教育权属于受益权利，需要国家履行一定的义务，提供某种条件帮助公民实现这些权利。体育权利作为受益权，需要现实物质条件的支撑。另外，国家权力一般分为立法、司法和行政三部分，在实现基本权利的义务支持系统上，需要三者提供相应的保障义务。显然，体育权利的实现需要某种物质基础，物质基础提供的最有效方式莫过于财政上的支持，这个角度看，体育权利应当由行政机关代为履行国家的保障义务。体育权利作为一种“准基本权利”，其实现是一个动态的、渐进的过程，这个过程中需要国家的积极推动。我国“八二宪法”颁布十多年之后，国务院于1995年6月颁布实施《全民健身计划纲要》，同年8月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国体育法》（下称《体育法》），2009年国务院颁布实施《全民健身条例》。在1995年《全民健身计划纲要》的基础上，2001年2月、2011年2月和2016年6月，国务院先后于颁布了《全民健身计划纲要》第二期工程（2001-2010年）规划、《全民健身计划（2011-2015年）》和《全民健身计划（2016-2020年）》三个连续性文件，目的在于将全民健身工作持续而不断地开展下去。这说明，改革开放以来，我国经济建设取得巨大成就，社会不断向前发展，人们对精神生活的追求日益上升，国家在财力物力上也具备了一定的基础，有能力为公民提供实现“体育权利”的物质基础。《体育法》的制定，让国家的体育活动有法可依。国家根据实际情况，有计划、有步骤推动全民健身计划，努力保障公民体育权利的实现。
2.2我国公民实现“体育权利”存在的问题
我国作为一个巨型国家，人口庞大，地域面积广，不同地区之间的经济、社会、文化发展水平不一，公民体育权利的实现存在诸多不足：第一，政府是体育公共服务的主要供给者，服务供给渠道单一化。我国是社会主义国家，在经济和社会生活中强调政府主导。在体育领域同样是凸显政府的作用，行政部门通过财政投入和行政干预处理体育事务，在体育公共产品的供给上，政府基本上是最主要甚至是唯一的主体。导致政府“一股独大”的原因在于强国家弱社会的体制、市场经济发展不充分、NGO发展受限等。公民“体育权利”的实现，有赖于公共服务体系提供足够的物质支持，而政府在相关领域存在许多不足，如信息不对称、专业化不足和效率不高等问题。在政府不擅长的领域，完全可以将其交给市场和社会组织承担。所以，在培育公共服务的社会组织方面要多下功夫，以实现社会资源的最佳配置。第二，地区与城乡之间公民的体育权利实现存在较大差距。地区差别和城乡差别是中国的现实国情，东部沿海地区经济发展水平高，地方财政雄厚，有更多的财政资源投入体育领域，为保障公民的体育权利提供了更为坚实的物质基础；此外，作为一个发展中国家，我国在建国后一直重点发展城市与促进工业化，城市获得了更多的资源，城乡二元结构的客观存在，导致城乡之间的体育公共服务资源配置存在制度上的歧视。以体育场馆为例，仅有8.18％分布在农村[8]。第三，国家在财政投入上长期注重竞技体育发展而忽视全民体育权利的实现。“举国体制”是外界对中国体育惯常看法，尤其是在国际竞技体育场合表现的十分明显。这从另一个侧面说明我国花费大量资源用在竞技场合挣“面子”，而占据国家体育发展更大一部分的全民体育建设却没有获得应有的重视。近年来，虽然国家加大了在全民体育上的投入，但是还远远不能满足全民体育的需要。
3我国“体育权利”实现的制度保障
“体育权利”作为一项“准基本权利”，具有受益权的功能，受益权需要国家履行给付义务，从公平的角度出发，建立制度性的保障体系是实现这一权利的最佳选择。“制度性保障一说乃是由德国宪法学大师卡尔•施密特（CarlSchmitt）首度提出。所谓制度性保障系指要求国家在宪法、法律之中建立某些制度，并确保该制度的存在，借以保障基本权利的实现”[9]。台湾著名宪法学者吴庚教授亦认为，“经由制度保障功能之确认及对宪法人民权利条款作体系论之解释，当可建立各个基本权利之保障范围，在范围内受保障之事项，可称之为基本权利构成事实”[10]。可见，制度性保障对于公民“体育权利”的实现具有十分重要的意义。下面将从现实和理论层面进行探讨，以期为“体育权利”的制度化实现提供一些思路和建议。
3.1在适当的时机将“体育权利”列入宪法第二章
马克思认为，“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展”[11]。可见，权利的发展和保障与社会制度及社会发展程度紧密相关。体育权利的发展同样是一个渐进的过程，体育权利对个人、民族和国家而言意义深远。现行宪法在制定之时，国家经济发展水平和人民生活水平都比较低下，国家不可能有财力和物力为人民实现“体育权利”提供物质基础，但是在宪法的相关章节明示国家对体育的重视，表明这是未来要努力的一个方向。如今，经过几十年的改革开放，我国综合实力大大增强，可以有更多的资源投入到公民体育权利的实现上。所以，在适当的时机，我们应该将“体育权利”载入宪法的公民的基本权利与义务一章。“体育权利”入宪，不仅可以体现体育权利作为公民基本权利的地位，让公民实现体育权利拥有宪法依据，而且还可以提升公民权利意识，扩大公民享有体育权利的范围。
3.2完善体育法制体系，实现“体育权利”的具体化
当前，除宪法规定外，我国只有《体育法》和《全民健身条例》，规范和保障公民体育权利的立法明显不足。反观西方国家，在体育法制方面不仅立法比较完备，而且操作性强，如美国的《奥林匹克和业余体育法》，该法规定了业余体育的主体，政府职责和资金使用等问题；日本的相关法律更为详细具体，除宪法外，日本在1961年颁布了《日本体育运动振兴法》，内容包括体育设施、体育教育、体育科技以及地方财政对体育发展的支持，其最大的亮点在于第二十条，该条明确规定了国家和地方各级政府在财政上对地方公共团体以及其他体育设施的资助比例。此外，日本还颁布了《公共体育文化设施条例》和《城市公共体育运动设施用地定额指标暂行规定》等体育行政法规，这些法律法规，让日本的国家体育发展和公民体育权利的实现更有保障。我国目前实施的两个主要法律法规不够具体，可操作性不强，在保障老年人、残疾人的体育权利方面存在诸多不足。完善现有的法律法规，加快新领域的立法，保障不同主体的“体育权利”，借鉴日本在体育领域的立法经验，如规定各级行政部门对体育事业的财政支出比例，这样更有助于推动国家体育发展、促进公民体育基本权利实现的具体化。
3.3国家应该为公民实现“体育权利”的平等提供条件
不管是我国现行宪法、《体育法》还是《全民健身条例》都十分强调“国家”在体育发展中的作用。“体育权利”作为受益权，国家应履行其积极义务。我国客观上存在地区之间、城乡之间以及不同群体之间的不平等，国家应该积极作为，尽力减少和消除不平等。作为宪法上的权利，公民享有体育权利应该人人平等，这种平等起码包括机会平等和资格平等，对于残疾人、老年人等不同群体还应该差别对待，适当照顾，做到实质平等。为了实现平等权，国家应该加大体育发展的财政支持，特别是对落后地区和广大的农村作适当倾斜，完善体育设施，在最大程度上实现城乡公共体育服务均等化，促进全民体育发展。
3.4政府部门应充分激发社会和市场在提供体育公共服务领域的作用
根据经济学理论，市场在优化配置资源上是最具效率的，行政手段具有强制性，但是牺牲了效率。在我国强政府弱社会的体制之下，不可能完全忽视政府的作用，如何在政府、社会和市场之间取得最佳平衡点，这是提供体育公共服务，实现公民“体育权利”的优化方案。社会组织作为第三部门，其有别于政府，也不同于企业，在现代社会管理和公共服务方面显得越来越重要。“在政府、社会、市场的三元主体框架下，公共体育服务的生产者和供给者可以分离”[12]。这就要求政府部门开放公共服务的职能，将其转到第三部门，促进政府、市场和社会组织之间的协调合作，尽可能为保障公民“体育权利”的实现提供各种物质条件。总之，我国现行宪法并没有规定“体育权利”是一项公民的基本权利，但我们从宪法的不同章节中可以很清晰的看到“体育权利”隐含其中。作为一项“准基本权利”，“体育权利”的平等实现，有助于国家和民族的长远发展。因此，我们应该克服各种阻碍，完善相关的制度机制，努力促进公民“体育权利”的实现。
作者：黄明涛 单位：重庆大学法学院
