[摘要]高校开展的建设工程内部审计存在审价和审计两种模式，前者被多数高校采取，但其本质是披着审计外衣的工程管理行为，既割裂了工程建设自身规律又造成了内部审计部门的越位和缺位，因此需实现审价向审计模式的转变。
[关键词]高校；建设工程；内部审计；模式；审价；审计
近年来，随着国家对教育投入的不断加大，各高校纷纷投入大量资金进行基本建设或房屋修缮以改善其办学条件。为保证资金安全，发挥其最大效益，通过内部审计对建设资金的使用进行监控，也成为高校管理工作的重要内容之一。然而，不同学校开展建设工程内部审计的方式和内容不尽相同，归纳起来主要存在两种模式：审价模式和审计模式。
一、两种模式特点及异同
（一）审价模式及其特点
所谓审价是指内部管理机构根据合同、招投标及有关工程资料，对施工方所报工程结算作审查核对,以确定工程结算价格的系列工作。工程审计的审价模式是指审计部门以审计名义做审价的工作，以工程结算价格确认为核心,以核减金额和核减率为工作成果的主要表现指标。该模式是当前高校建设工程内部审计采取的主要模式，其特点如下：1.价格确认为核心工作内容。审价模式下，内部审计部门承担了价格确认的角色，表现为对施工方报送的结算书或者预付款、进度款支付请求的审核，重点是对建设工程造价的控制。审计部门的成果就是对价格的控制程度，突出表现为对施工方报价核减情况的重视，核减金额和核减率成为审计部门工作业绩的重要指标。2.内部工程管理部门实际游离于审计监督之外。审价模式下，内部审计部门重点关注对施工方报价的核减，而工程管理部门的管理行为，如招投标文件、合同、工程变更、签证等资料则成为造价审核的重要依据而非监督对象。虽然一些高校内部审计部门审价时拥有否认工程管理部门不适当签证效力的权力，但签证者并不会因此而被问责。事实上，工程管理部门作为招标文件、合同、工程变更、签证等资料的提供者和解释者，对其自身是否作为内部审计部门审价的有力协助者具有主动权，在审计过程中处于主动地位，游离于内部审计的监督之外。
（二）审计模式及其特点
所谓审计是指由专职机构和人员，对工程建设活动的真实性、合法性和效益性进行审查和评价的独立性经济监督活动。审计模式则是由内部审计部门对工程建设中工程管理部门各类经济活动的真实性、合法性及效益性的检查，重在对工程建设管理行为进行监督和评价。审计模式在高校建设工程内部审计中被较少采用。其主要特点如下：1.全面性。审计模式下，凡是工程建设过程中的环节都可能是审计的内容，内部审计部门不仅要关注建设工程的立项、招标、施工、结算、决算等，而且要关注这些环节中全部管理活动的真实性、合法性和效益性，注重对程序完整性和规范性的检查，而不仅仅是对工程造价的重视。对造价的控制是工程管理部门的重要职责和工作内容，内部审计的职责就是对工程管理部门职责履行情况的检查与评价，关注工程造价，而不是通过审计检查来代替工程管理部门对施工方进行监督。2.工程管理部门是审计监督对象。审计模式下，内部审计部门是对建设工程管理活动的检查和评价，管理活动的主体是内部工程管理部门，该模式下，内部工程管理部门是内部审计监督的明确对象，不能游离于审计监督之外。
（三）审计模式与审价模式的异同
两种模式在实际工作中存在不同之处：1.监督对象不同。审价模式下审计部门的工作主要是对施工方报的结算书进行审查，监督对象是工程施工方；审计模式下审计部门的工作主要是对工程管理部门工程建设活动的真实性、合法性、效益性进行监督，监督对象是工程管理部门。2.目的不同。审价模式下审计部门的主要目的是与施工方确定结算价格，防止施工方高估冒算；审计模式下审计部门是对工程管理部门的建设活动进行监督，主要目的则是提高工程管理水平，防范舞弊风险。3.检查范围不同。审价模式下审计部门检查的是施工方结算书的真实性，依据的是工程施工相关资料，检查范围限于结算资料；审计模式下审计部门则是对部分或全部工程建设活动的真实性、合法性进行检查，既包括对结算环节的检查，也包括对施工环节、招投标、合同内容等环节的检查。4.结果表现方式不同。审价模式下审计部门的工作结果是双方对结算书达成一致，往往以造价审核报告为结果表现方式；审计模式下审计部门工作结果是对工程管理部门工程管理活动的评价，往往是以审计报告的形式表现。5.对人员要求不同。审价模式下审计部门工作重在对造价的确认，审计人员以造价工程师为主；审计模式下审计部门人员的专业以工程管理、法律、财务为主，且对其综合能力要求更高。二者也有一定的相同点，这些相同点容易使人将二者混为一谈，实际工作中难以区分。1.主体一致性。无论审价模式还是审计模式，工程审计工作都是由内部审计部门承担，从这个意义上来说，二者主体具有一致性。2.部分检查内容相同。审计模式和审价模式下，审计部门都要对结算书进行检查，其中审价模式下主要是对结算书的内容进行检查；审计模式下，结算环节是监督重点，所以在该模式下对结算书的真实性及合法性也要做相应的检查。
二、审价模式的由来及其存在的问题
（一）审价模式的由来
工程建设是一项复杂的工作，涉及环节多、专业性强、资金量大、寻租空间广，是腐败问题的高发领域，各级政府部门要求加强对建设工程的监管。在对建设工程监管的各种措施中，审计被认为是最好的经济监督手段，如教育部《关于进一步加强建设工程、修缮工程项目审计的通知》中第四条明确提出“建设工程、修缮工程项目未经审计不得办理结算手续”，可谓对审计的高度重视。但是，近些年高校建设工程规模不断扩大，而高校内部审计力量又非常有限，难以做到对每个项目都进行全面检查。为实现加强审计监督的要求，一些学校采取了以审计名义仅对施工单位报的结算书进行检查的方式，由此产生了审价模式并在高校间广泛应用。
（二）审价模式存在的问题
审价模式最大的优点就是简便高效且对人员要求相对较低。但该模式存在着严重的问题，审计部门采取审价模式实施审计，会破坏工程管理自身的规律，不仅起不到应有的作用反而导致负面效果。1.割裂工程建设自身规律，投资控制目标难以实现。工程建设有其自身的规律。一项工程建设有三个重要指标：造价、质量和进度。实际建设中对工程建设的控制也是围绕这三项进行，以期实现合理控制工程造价、提高工程质量、确保工程按时完工三大目标。工程建设中，该三大目标密不可分，是一个有机整体，建设管理过程中一定要综合考虑，而不能将三者割裂。此外，合理控制造价是工程建设目标的核心，一定是“有多少钱办多少事”，先建设后谈价钱，则控制投资就沦为空谈。审价模式下，对工程结算书的审核及最终价格的确定工作由审计部门负责完成，工程管理部门或者初步审核后转审计部门审核或者直接将结算书交审计部门审核，在结算环节成为审计部门审价的配合者而非造价的控制者。如此一来，最终的造价由审计部门确定，实际上是将工程管理部门对工程造价进行控制的责任转移给了审计部门，工程建设三大目标发生了分离，其中质量与进度由工程部门控制，造价转为审计部门控制。三大目标不再是有机统一的一体，导致了工程建设自身规律被打破，同时由于造价的控制处于工程的末端，是典型的“以事定钱”“事后谈价”，使审计人员对投资的真正控制难以实现。2.造成审计部门的越位和监督的缺位。建设工程参与方可以分为两类主体，一类是管理主体，职责是负责工程建设的各项任务，对工程造价、质量、进度进行控制以完成建设目标；另一类是监督主体，职责是监督管理主体使其正确履行职责，以促进建设目标的顺利实现。这两类主体职能属于不相容职务，必须分离，也只有分离后正确履行各自的职责，工程建设才有可能实现预设目标，防范风险。工程管理部门和审计部门分别是管理主体和监督主体，然而在不同的审计模式下，审计部门事实上的角色却不同。（1）在审计模式下，审计部门关注的是工程管理部门的管理行为，包括其对造价、质量、进度的控制，涵盖管理部门的各类决策、执行等行为，置身于工程管理环节之外，角色是监督主体。（2）在审价模式下，审计部门的主要作用是在结算环节对工程造价进行控制，履行管理职能，审计部门成为管理主体之一，而未能履行本应对管理部门行为进行监督的职能，造成了审计部门对工程管理的越位和对审计监督的缺位,“耕了别人的地，荒了自己的田”。
三、从“审价”走向“审计”
（一）高校模式选择的困境
审计模式下审计部门游离于管理部门之外，是对管理部门管理行为的全面监督，以促使其正确履行职责，既符合建设工程的自身规律，也实现了不相容职务的分离，有利于实现工程建设的目标。而审价模式从性质上来看不是审计，其本质是披着审计外衣的工程管理行为，审计部门在工程审计中采取审价模式将割裂工程管理自身的规律，难以发挥应有的作用。因此，高校内部审计部门应避免使用工程审价模式。事实上，仍有较多的高校建设工程内部审计仍在自觉或不自觉地采取审价模式，主要有两方面的原因：一是内部专业人员的问题。从数量角度看，多数高校审计人员的配置与高校工程建设规模不匹配；从专业角度看，内部审计机构人员主要以财务等专业为主，了解工程管理的人才普遍较少，面对较为专业的工程管理往往难以应对。二是工程管理部门配合的问题。审价模式下审计部门监督主体地位缺失，工程管理部门事实上处于不受审计监督的状态，而“以事定钱”又使工程管理部门权力更大，其权力和责任发生了分离，因此工程管理部门偏向审计部门采取审价模式。审计部门一旦单方面改变模式可能会引起工程管理部门的反对。由于以上原因的存在，一些高校审计部门即使认识到了审计模式的重要性，却也不得不维持现状。
（二）模式转变之路虽然存在困难，但高校建设
工程内部审计必须实现从审价模式向审计模式的转变，才能构成工程建设过程监督的闭环，才能符合学校设立工程审计的目的、符合审计内涵，同时，也符合教育部有关规定精神，如教育部《关于加强直属高校建设工程管理审计的意见》第二条明确要求“建设工程的投资立项、勘察设计、施工准备、施工过程、竣工验收等各阶段的业务和管理活动均应纳入审计范围”。然而“徒法不足以自行”，模式的转变不是上级部门下发文件就会自动转变的，而是一个不断克服困难、多方形成合力、逐渐实现的过程。具体而言，应从以下三个层面努力实现从“审价”向“审计”的模式转变。一是高校内部审计部门层面。作为建设工程内部审计主体的高校内部审计部门，要实现从审价模式向审计模式的转变，首先，应从理念上充分认识审价模式存在的问题，只有牢固树立审计理念，明确审计职能定位才能从思想上解决模式转变的问题，而思想的转变才可能产生实际行动的转变。其次，应加强审计专业队伍建设，注重补充或培养一定数量的既懂审计又懂工程管理的专业人才，为模式转变提供人员保障。再次，要突出重点。具体实施工程审计时不能面面俱到、平均用力，要突出重点，“宁打一口深井，不挖十个浅坑”，重点关注学校建设的重大工程和主要风险点，即使不能全面转向审计模式，也要在重大工程和主要风险点的监控方面实现审计模式的突破，这样才能在有限的审计资源下使审计发挥更好的作用。最后，要把握“循序渐进”“分步推进”原则。审计模式的变化不仅是审计部门的事情，还涉及学校的其他方面，不可一蹴而就，要循序渐进，由浅入深，分步推进。二是各高等学校层面。在全国行政事业单位中，高校是内部审计工作体系建设较为完善的单位，目前绝大多数高校都设立了内部审计机构，通过工程审计防范工程建设中的风险、提高资金使用效益是各高校管理层的共识。然而，高校内部审计仍采取目前的审价模式，不仅不能真正起到上述目的，甚至因割裂工程建设自身规律而产生新的风险，因此必须重视这一问题。各高校要及时理清工程管理与内部审计的关系，要求、帮助、支持内部审计部门及时转变审计模式，真正发挥建设工程内部审计的作用。三是教育行政部门层面。教育行政部门是各高等院校的主管单位，对高校内部管理负有业务指导作用，是高校政策的制定者，与具体高校相比掌握的信息更丰富。对建设工程审计采取审价模式是当前高校内部审计中存在的较为普遍的问题，教育行政主管部门应关注、重视这一影响高校内部审计作用发挥的问题，应充分发挥自身作用，组织力量深入研究审计模施工管理论文式转变的方式方法，通过下发意见、编印工程审计指南、组织培训等方式，对高校内部审计加强业务指导并开展相应的监督检查，从而推动各高校建设工程内部审计模式由审价向审计的转变。
作者：郑勇
