1、城乡统筹背景下的农村社区建设
1.l当前我国有关农村社区建设的理论体系
农村社区建设是一个国家由农业社会向现代化社会转型的必由之路。比如韩国上个世纪70年代著名的新村运动。南政府主导农民等各方参与，共建农民的“安乐窝”141。我国20世纪30年代也有梁漱溟发起的“乡村建设运动”。当前国内有关农村社区建设的理论主要有两个体系：一是以郑杭生为代表，认为无论城市社区还是农村社区，凡是具有中国特色的社区都是一个功能和情感的共同体，应该注重其基础设施建设和公共服务建设。最终迈向城乡一体化。这种理论可以归结为农村社区共同体论。二是以徐勇、胡宗山等为代表，认为我国原来的农村管理体制囿于地域和户籍的桎梏．不可能有效地整合村落内外的资源：而只能通过重建基层社会组织和管理机制来建设农村社区。而农村社区建设必然对当前村民自治形成制度上的补充．引发农村基层治理的重构。最终走向城乡统筹的基层公共治理局面。这种理论可以归结为农村社区治理论。无论是上述的共同体论还是治理论，都离不开我国城乡统筹背景下农村社区建设的历史研究。
1．2我国农村社区建设的发展史
我国计划经济时代，政府的行政权渗透到国家的所有层面，其巾包括农村基层的细枝末节。从20世纪50年代开始的人民公社结构，完全改变了传统的村落社区，代之以等级分明的各级国家政权组织在此阶段，农村基层的社会管理基本上是靠国家政权的强制力来推行，农村的各项公共事务基本上把农民自主的空间排挤了出去。中国历史上所谓的“皇权不下县”至此已被完全改写。农村基层的社会生活与国家政权的强制力紧紧地缠绕在一起，社会管理的主体显现出单一化的特征。总的看来，国家强制权力改造了乡村并实现了外来控制，将之整合成为一个较大的地区体系，并在某种程度上把这种外来控制永久地渗透进去[91改革开放以来，农村家庭联产承包责任制消融了人民公社结构㈣。与此伴随发生的是，国家的强制权力开始逐渐从农村基层的社会生活中退出．农村基层的自治空间随着制度的改变也慢慢得以拓展。这一时期，农业生产亦开始呈现多元经济结构并存的趋势．农民在资源分配上获得了更多自主权利，农村基层的社会流动也大规模蔓延开来。然而这个阶段国家的强制力并没有完全退出行政村]．这其中有政府权力主观方面的原因，也有当时的客观原因。例如，当时的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督以及自我管理、自我教育、自我服务都尚没有形成成熟的条件，如果政府权力贸然退出，村民委员会仍无法马上接手很多公共事务另外，在长期大政府、小社会的背景之下，当时的社会力量亦很薄弱，农村基层社会管理的多元主体尚未形成。本研究认为，改革初期行政村制度事实上是作为人民公社向农村社区治理的一个过渡制度而继续存在的。党的十八大提出要把推动城乡发展一体化作为解决“三农”问题的根本途径，农村基层社会管理迎来新的发展阶段。首先，随着经济和社会的发展已经城乡统筹的推进，农村基层迎来了前所未有的大量的新兴公共事务．比如在新技术推广、新媒体建设、社会保障、司法援助、就业服务、人口迁徙、医疗卫生等方面，行政村的村委会明显已经力不从心。因此，决不能再将村委会当作乡镇政府的一种准派出机构来对待，赋予和要求其过度的行政权力，而是应该正视其自治性和独立性，让它的角色定位回归到支持乡镇政府的公共管理功能上来。其次，随着后农业税时代的到来，农村基层政府收入不保，村委会也是“大河无水小河干”。当然亦有各级财政的转移支付，但其多以专项资金的形式出现，无法满足村委会需要面对的多项公共事务。综I：，行政村制度是计划经济时代“政社合一”的产物，它牵扯到太多政府的行政行为，无助于农村基层的村民F治，亦与城乡一体化的进程相违背_l2l。相应地，城乡统筹进程呼唤农村社区建设，因为：
(1)农村社区建设有助于促进城乡基本公共服务均等化。上世纪50年代以来形成的城乡二元结构造成政府财政偏向城市，严重忽视了农村的基础设施建设和公共服务建设。农村社会只好从仅有的自然资源里寻求发展．但是随着市场经济的发展．农村的集体经济组织能力不断受到冲击，集体经济举步维艰。另外，二元制结构对农村公共产品提供有限，对农村稳定、农业发展、农民增收都造成了不利的影响。近年来国家的新农村建设，亦没有从全局上改变农村社会与城市社会的差距，农村居民渴望平等分享改革开放的发展成果。
(2)农村社区建设有助于农村基层社会管理方式的变迁。计划经济时代．农村社会是一种封闭的自然状态．生产、生活都是不离乡土，形成一种事实上的生产共同体。村民委员会作为农村基层的管理主体，也只是对不离乡土的农民进行管理．．但是随着市场经济的发展，农村基层社会流动性大为加剧，原始的生产共同体开始瓦解。尤其是发达地区城乡结合部的农村基层，外来人VI与本地农民聚居，产牛了诸多始料未及的新的公共事务管理问题。行政村的村委会制度显然已经无法满足新时期的社会管理的要求，这就需要农村社区的建设。至2006年党的t六屑六中全会讨论通过的《关于构建社会主义和谐神会若干重要问题的决定》首次明确提出“农村丰_十建设”的概念之后，农村社区建设运动在全同迅速铺开。只有社区建设才可以对不同人群提供相同的社会管理和公共服务，实现不同人群对于社区和谐一致的认同感所以说城乡统筹背景呼唤农村社区建设，农村社区建设亦可以有效地促进城乡统筹的进程。
2、农村社区建设的现状反思
村改居以来，大批农民住进了新型农村社区．在基础设施和公共服务方面的状况大为改善。但是农村社区在服务农村基层社会管理创新方面．仍然存在一定的困境需要我们去反思对策
2．1社区社会管理体制模糊从行政村到农村社区虽然是一个必然的过程．但是过程往往不是一帆风顺的。长期以来的行政村建制，使得社区农民形成对于农村基层政府行政管理的路径依赖，无法进入新型社区的社会管理体制当中去行政村的村民自治委员会和村支部委员会与新型社区的管理组织界限模糊、功能混乱，不能形成有序的功能衔接。很多时候甚至出现社区新班子与原行政村老班子“双轨”运行的状况，在综治、调解、警务、民政、社会保障等方面也有多头管理的现象。
2．2社区管理者服务意识欠缺农村社区建设的主要内容除了提升社区基础设施水平外．社区服务和管理也涉及各个领域，包括文化、教育、医疗、体验、法律、社会救助、社会福利和社会保险等。村改居不是图省事，而是应该有更高水平的社会管理和服务。然而事实上．新型农村社区的管理者很多就是原行政村“两委”的村干部，这些人既没有社区治理的理论知识．亦缺乏社区治理的经验积累。他们甚至往往沿袭“当官即是为民做主”的思想，习惯单向度的管理．不能很好地实现治理的多主体模式。面对新型农村社区成员多样化、利益多样化、诉求多样化的新趋势．既往的管理者们往往只好求助于乡镇政府。这种单向度的、官民二元的管理意识，既缺乏服务意识，又与社会管理的理念不相一致。
2.3农民参与社区管理意识薄弱我国农民一向安土重迁，有强烈的乡土情结，认为搬迁即是背井离乡。现实中的很多案例都是新型农村社区建设过程中，政府的强制拆迁和农民的抵触直接引发的矛盾。习惯于传统村落人居的农民，也许对社区的概念并不了解和认同。尤其是他们的利益关系一般还在原来的村组，所以并没有参与社区管理的意愿和热情。很多农村社区的居民并没有把社区真正看作自己的家园．而只是一种政府的机构设置。而且农民往往是靠血缘关系和辈分高低来维系他们的人际网络，缺乏公共意识和契约精神。部分社区居民强占公共空间据为己有．这都是新型农村社区管理需要提升的问题。
2．4社区社会管理经费不足农村社区建设需要大量的经费投入作保障，如社区干部工资、社区五保户供养、特困户救助、社区班子213成员合作医疗补贴、乡镇大病统筹补贴、社区文化活动费用、社区医疗及医务人员补贴、社区环卫人员的工资及保洁与垃圾运送费用、社区基础设施和村庄整治后的养护等，都需要大量的经费投入。如果没有持续的经费保障，农村社区建设将不具备可持续性。从目前来看，市镇两级没有把农村社区建设经费全部列入财政预算，只是按建制村建设经费给予拨付，远远不能满足农村社区建设工作的需要，而且当前农村社区的集体经济积累不多，加上开展有偿、低偿服务等_T作机制还不健全，投入社区建设就显得捉襟见肘、力不从心。
3、农村社区建设推动基层社会管理的创新
路径选择随着十八大城乡一体化战略部署的加快推进，政府大量的公共服务开始沉降到农村基层，这时候如果单靠原行政村的力量承接已经变成不可能完成的任务。如果行政村再去依赖乡镇政府，则农村基础的行政化色彩会更加浓厚。怎样在城乡统筹的背景下更好地进行社会管理呢?为了探索并逐步完善农村社区建设思路。形成适合我国国情的农村社区建设管理体制和运行机制，民政部2007年印发《全国农村社区建设实验县(市、区)工作实施方案》，决定从全国有条件的县(市、区)中确定一批农村社区进行试验。创新农村基层社会管理，可以从农村社区建设作为突破口。
3．1拓展改革深度
理顺社会管理体制关系要建立健全社区“两委”班子及配套组织，理顺各种关系．绝不允许社区新班子与原行政村老班子“双轨”运行的状况存在；要进一步细化和完善社区规章制度，特别是集中办公、工作例会、目标责任、民主管理、考核评议等，逐步实现社区工作规范化；要切实落实好社区干部待遇和办公经费，解除社区干部的后颐之忧；要健全完善活动场所，把活动场所建设成为社区干部办公、党员村民代表议事、广大群众开展文体活动的综合阵地：要创新农村社会管理，积极推进以全方位渗透、无缝隙覆盖为内容的“网底工程”建设，健全完善综治、调解、警务、民政、社会保障等功能，不断提高社区管理服务水平。要结合并建社区入住的新情况，从实际出发。创新社区管理模式，努力探索新时期农村党的领导、行政服务与村民自治有效结合、高效管理的新路径。
3．2增加政府投入
提升农村社区公共服务长期的城乡二元分立造成了我国农村的基础设施建设比较落后．适度加快农村的基础设施建设是必要的．正如孟德拉斯所言，“农村社区建设的使命之一就是要努力使他们享有城市的一切物质条件和舒适”[161。从广大农民的现实需求出发，当前政府财政投入应主要侧重于农村社区的公共服务方面，力求实现城乡公共服务均等化但是建设新型农村社区资金缺口巨大，资金来源有限．只能尝试从多个路径来增加政府投入，河南省舞钢市农村社区建设为我们提供了一个示范。舞钢市建设农村社区经费来源主要有3个路径，首先增加了财政投人的幅度。2010年至今，舞钢市财政对中心社区、中心镇以及公共服务设施建设进行了1．3亿元资金的补贴，各乡镇财政也负责筹集经费5000万元以上，对中心社区、中心镇进行再建设。另外，舞钢市财政对于在2013年底前完成整村动迁的乡镇、复耕完成土地挂钩指标的乡镇及完成其他当年任务指标的乡镇，进行了每个项目10万元的专项奖励。其次，舞钢市提高了商业运作规模。通过采取BOT、BT等多种模式的商业运作形式，共为新型农村社区建设收集到1．1亿元经费。再次+舞钢市积极搭建融资平台。充分利用城乡建设投资公司为渠道，以各乡镇为主全面展开社会融资，至今已成功融资1．5亿元，为提升农村社区公共服务夯实了资金基础。
3．3丰富文化生活
塑造农民社区居民意识想真正把农民变身为社区居民，除了在资金和物质上的投入之外，还要丰富其精神文化生活，使其在精神层面上完成从村民到居民的转身。目前我国各地的新型农村社区虽然也都有各种文化活动场馆和文体活动，但普遍质量不高且缺乏居民的参与。大量文化场馆虽然也摆满图书，但是只是一些老人光顾其中打麻将，很多资源仅仅成了摆设。农村社区文化建设如何吸引年轻人?如何真正实现丰富文化精神的目的?首先可以尝试建立社区学校，开展一些农业科技、职业技能、市场营销等方面的求职培训。其次也要考虑社区居民的娱乐需要，为其提供一个放松身心、陶冶情操的休闲环境，不能再把农村居民和城市居民的文化需求人为地割裂开来，而是要尽量实现农村社区和城市社区在文化生活方面的一种耦合——或是衔接。总之，社区文化建设必须紧密贴合市场需要，想社区居民之所想，满足他们现实的职业需要和生存诉求。只有在农村社区再组织化过程中，农民的民主素养和公共精神培育才能得以实现。由居民到公民的成长是一个自主性、参与性、权利性增强的过程，是“参与社区事务的自治性(autonomy)自主性(self-reliance)、直接参与民主性和经验性社会学习的过程。”
3．4健全社区组织
提升社区居民自治水平农村社区社会管理创新最后的核心问题，应是社区居民自治。自治离开了组织和制度将无法操作．前文探讨了新型农村社区与原行政村两套管理班子设置的不协调现状，目前我国正在积极探索以农村基层社区组织来拓展自治水平之路。目前我国农村基层建有党组织60万个以上，村民委员会59．5万个，村民小组479．1万个村委会大都设立了村务监督、人民调解、治安保卫、公共卫生等下属委员会。85％的村建立了村民会议或者村民代表会议制度，92％以上的村建立了村民理财小组、村务公开监督小组等组织。2012年以来，浙江武义创设的“村务监督委员会”、山东五莲建立的“村级民主管理监督委员会”．为破解“半拉子民主”提供了更有效的组织机制。同时，农村基层出现了一些新型的服务性、公益性、互助性社会组织、专业合作组织和科技服务站等。全国依法登记的专业合作社已达28．9万个社区志愿者组织发展迅速，志愿者注册人数达2900万人以上．这些社会组织和社区志愿者成为推动农村社区居民自治水平的重要力量。在江苏省，主要由财政出资，在农村社区设置了社区管理服务站，浙江舟山设置了社区管理委员会，宁波设置了社区服务中心，这些都属于承担公共服务的社区管理组织。实际上，目前我国新型农村社区大都存在党支部、居委会、社区服务中心／委员会三足鼎立的组织，但这仍然不够，新型农村社区要建立党组织、小区管理委员会、居民委员会、专业合作组织、议事会等各种计会管理组织，健全社会管理体制、使政府组织、社区管理组织、基层自治组织和社会团体之间职能独立，权责清晰．最大限度地协助社区居民自治。建立农村社区的议事会制度、听证会制度以及居民代表大会制度，凡是涉及礼区内部的公共事务，原则低碳经济论文上应由社区居民自己协商和办理，并公开办理程序，从而实现乡村自治的“四个民主、二个自我”，最终使得社区居民的监督权、参与权、知情权、选择权得以保证。
作者：马步广 贾海薇 单位：华南农业大学公共管理学院
