一、国有林区民生状况显著改善
经过10多年的努力，全市工程区累计安置富余职工1713人，职工就业呈现多元化，2012年人均年工资收入达到34580元，比1997年翻了7倍。同时，林区职工社会保障体系逐步完善，由工程实施初期的养老“一险”发展到养老、医疗、失业、工伤、生育“五险”；棚户区改造和危旧房改造项目的实施，极大地改善了林区职工的住房、饮水、取暖、交通等生活条件。野生动植物资源得到有效保护。工程区森林生态效益日益凸显，野生动植物种类数量增加、动物种群和植物面积不断扩大，生物多样性得到恢复。
二、两大工程实施中存在的问题
1.工程设计中的问题
（1）静态投资标准不能适应动态工程需要。国家批准的天保工程一期投资标准11年不变，这种静态投资标准没有考虑物价上涨、工资增长和森林面积扩大等因素。国家虽然提高了工程二期的标准，但投资额远远不能满足实际需要。一是森林管护费用严重不足。随着造林面积的扩大，森林管护任务逐年加重，在人员增加、工资上涨、成本提高的情况下，提高标准后的管护经费仍显得捉襟见肘。二是职工“五险”补助缴费标准偏低。随着职工工资标准的逐年提高，社会保障缴费基数也水涨船高，导致中央财政的补助资金不能满足实际的缴费增长额度。三是公益林建设的补助标准与实际需要存在巨大差距。由于公益林建设任务重、立地条件差、劳动成本高、技术要求严，导致开支的项目多、资金需求量大。但现实情况是，公益林建设规模逐年扩大，而补助标准一成不变，投入和需求存在巨大差距。（2）工程管理能力建设经费没有落实。天保工程建设每年在申报计划、规划设计、调查研究、工程检查、项目验收等方面都需要必要的经费，但在工程补助中未做专项安排。
2.工程实施中的问题
（1）职工参保面临政策性难题。一是由于体制性原因，部分职工拖欠的养老保险费用难以解决，因此无法纳入养老统筹；二是一些地方的事业单位不参加养老统筹，致使事业性质的国有林场、苗圃职工也无法参加统筹；三是个别地方统筹参保标准过低，职工担心退休金会大幅下降而不愿参保。（2）公益林的任务落实与目标管理不同步。每年的公益林建设计划下达较晚，当年完成栽植任务难度较大。同时，计划落实与建设质量相互脱节，客观上存在重任务指标、轻工程质量的问题。（3）地方财政的公益林补偿难以落实。按照天保工程的实施要求，地方财政应参照国家公益林建设的补偿标准，按每亩10元补偿地方公益林建设，但由于巴彦淖尔市财政困难，地方补偿资金始终难以安排，影响了工程的顺利实施。（4）一次性安置的国有林场职工面临生活难题。巴彦淖尔市在天保工程一期共安置职工576人，其中，国有217人、混岗358人。因为在退休前参保，要一次性缴纳所欠保费，所以这部分人员安置后，多数承担不起入保和续保费用。（5）工程区基础设施建设欠账太多。一是现有林区交通建设滞后，公路、桥涵破损严重；二是国有林区的供电设施线路老化，居民饮用水管网输水不畅；三是有的场圃公共建筑和职工住房年久失修、破烂不堪；四是部分场圃的农田水利配套建设严重落后，达不到“五配套”的要求；五是缺乏必要的森林管护、交通、通讯工具和设备；六是科研经费不足。（6）森林生态效益补偿标准不能适应差异化的要求。公益林建设中，由于区域特点、管护成本、经营主体等不同，在补偿要求上也存在差异，但中央财政单一的补偿标准，在具体操作层面显失公平。（7）国有林业场圃的体制机制不顺。巴彦淖尔市有的地方国有林业场圃属于事业单位，有的属于企业，有的是实行事业单位企业化管理。这种情况下，林业场圃的经费来源和职工待遇都处于十分尴尬的境地。（8）后续产业发展遇到资金瓶颈。天保工程的实施，停止了天然林的商品性采伐，这给后续产业发展带来诸多问题。国有林业场圃大多负债经营，融资渠道狭窄，特别是重点林业工程项目经营机制单一，林农没有国家投资的支配权，银行又不愿向林农提供以森林资源为抵押的担保贷款，导致林区只能在“栽”和“管”上做文章，不能借助大市场发展新产业。
三、推进两大工程健康发展的对策
1.适度增加“两个投入”，调整“一个标准”
一是要适度增加新增森林面积的管护投入。全市新增造林和管护面积每年以100万亩的面积递增，因此，管护的人力、物力也在相应增加。按每人管护5700亩、每亩每年5元的管护标准计算，每年需增加管护投入500万元。二是要适当增加天保工程管理能力建设投入。增加建设市、县级天保工程信息管理系统的投入，并保证相应的人员培训、设备购置和日常管理费用。三是要调整林业职工“五险”补助标准。随着工资的增长和物价的上涨，职工个人缴费基数逐年提升，建议提高国有林区职工的“五险”补助标准，切实保障职工的合法权益。
2.深化国有林业场圃改革，完善社会保障体系
要将国有林业场圃定位为生态型事业单位，所需事业经费列入政府财政预算，同时，国家社会保障政策应覆盖国有林业场圃，并在林区实现全覆盖，把天保工程一期一次性安置的职工养老、医疗保险纳入其中。
3.完善森林抚育和管护政策
建议国家对中幼林给予抚育补助，在确保中幼林健康生长、逐步体现三个效益的同时，为林区职工扩大就业、增加收入、拓宽渠道。同时，为保证天保工程的可持续发展和利用，应在重点地区设立生态监测站点，开展效益评估和生态监测工作。
4.加快发展天保工程区后续产业
国家应在金融、税收等政策上向林区倾斜，帮助林区发展以林为主的优势主导产业，提高天保工程区自身的“造血”功能和创新发展能力。同时，地方应把工程区的资源保护和利用、产业规划和发展纳入国民经济和社会发展规划、区域经济发展框架之中。
5.提高中央财政补偿标准
要综合考量森林质量、地位极差、管护难易程度等因素，对国家级公益林因地制宜实行分类补偿。重要江河源头、国家级自然保护区、重点水库和湿地的国家级公益林，每年每亩的补偿标准应不低于100元；江河两岸、边境地区的国家级公益林，每年每亩的补偿标准应不低于35元。与此同时，要参照国家级公益林的补偿标准，使地方公益林享受同等待遇。
6.积极发挥市场作用
一是对森林生态效益补偿进行市场化运作，逐步建立由生态受益区域的企业和个人反哺公益林资源保护者的政策体系；二是做到上下游同步发力，打造可持续的公益林建设格局；三是创新生态效益补偿思路，以入股、捐资等不同方式，拓宽公益林生态效益补偿渠道；四是有选择地树立公益林采伐更新试点，不断总结经验，在提高公益林林分质量的同时，增加经营者的收入，并促进后续产业的健康发展。
作者：乔建荣 刘茂林 张贵明
