土地是重要的生产要素，土地征用是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限批准，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地使用权收归国有的行政行为，也就是将农业用地转变为非农建设用地。换个角度来看，土地征用制度就是农业支持其它产业发展的制度，这是农业发挥基础性地位的一种表现形式，因此，土地征用制度应该随着农业基础性地位表现形式的变化而改革。
一、农业基础性地位发生转变有其必要性
农业基础性地位主要表现在四方面：直接提供农产品和工业原材料的产品贡献，农业生产要素转向非农的要素贡献，农业人口为工业消费品做市场贡献，农产品出口为工业化提供外汇贡献。我们从工业化进程来分析农业基础性地位的变化。在工业化初级阶段，工业发展较弱，经济发展主要依靠农业，农业基础性地位主要体现为产品贡献；随着经济发展，工业化需要越来越多的经济资源，农业的要素贡献逐渐增加，更多资金、劳动力、土地转移至工业行业；同时农产品还会出口提供外汇贡献。在工业化中级阶段，工业发展对农业的要素依赖减弱，但过多的工业消费品需要较大的消费市场，因此市场贡献是农业基础性地位的主要表现形式。在工业化高级阶段，工业经济发展壮大，其内部可以提供生产要素、市场，但是粮食、工业原料的需求较大，产品贡献再次成为农业基础性地位的主要表现形式。综上所述，我国经济发展正处于工业化中级阶段，工农业产品供给出现过剩现象，城镇市场处于饱和状态，而更大的需求市场是农村。因此，我们应想方设法提高农业的市场贡献，促进工业化进程，加快国民经济的增长。转变农业基础性地位是必要的，大力开发农村市场，增加农民收入，提高农民购买力。农村经济发展是当前国民经济持续快速发展的重要决定因素，这也是国家相关政策进行调整的首要考虑因素。
二、从农业基础性地位的角度看现行土地征用制度
在经济发展的不同阶段，农业基础性地位的表现形式不同，但是我国土地征用制度虽经多次修改仍存在许多缺陷，造成很严重的官民矛盾、社会矛盾、经济矛盾，可从以下几方面看出：首先是土地贡献过大。为了增强国家实力和国际地位，我国为国民经济的发展开辟了有利条件，工业化进程中大量土地从农业转到非农建设上。地方政府为了增加财政收入，引入大量企业，将农业用地征用为工商业用地。公用设施建设、交通建设、重大工程建设等都需要占用大量耕地。为打破城乡二元化，大力促进城市化建设也需要征用土地。除了经济社会发展的需求之外，土地征用制度存在弊端导致征地滥用现象大量出现，农地非农化速度过快。因此，土地征用制度改革要缩小征地范围，将征地缩小至宪法规定的公共利益需要的范围之内。其次是农业的资金贡献过大。土地征用补偿费是农业资金贡献的一种形式，但是由于补偿范围窄、补偿测算方法不科学导致补偿较低。现行制度规定土地补偿费用仅包含土地补偿费、安置费、地上附着物和青苗补偿费，但是因征地造成的搬迁费、误工费、损失费、农民的社会保障费等却没有相关补偿规定。征地补偿费是用土地前三年的平均年产值乘以倍数计算出来的，而出售土地却按照市场价值，农业的大力资金通过“低价征用，高价出让”被转移走。因此，土地征用制度改革应提高征地补偿费，按照市场经济等价交换的原则来规定补偿费，以土地征用后土地新用途的市场价格为依据计算征地补偿费用。再次是农业的劳动力贡献不足。工业化的快速发展使得劳动力的需求量不断上升，土地征用后，大量农村剩余劳动力转移到非农行业工作，最具有代表性的就是办乡镇企业。许多乡镇通过引入外资或自筹集资金的形式开办企业，占用农民耕地和其它资源，允许农民进厂工作，这确实促进了劳动力转移，增加了农民收入。但是随着市场环境的变化，企业倒闭、机械化程度提高、转型发展等原因使得进厂的农民不得不离厂，而且高污染的企业造成的土地污染、资源浪费过于严重，农民对土地的利用率不断降低，农业的劳动力贡献明显不足。因此，土地征用制度改革要建立失地农民的社会保障体系，将这部分农民转移出去，促进城市化进程。最后是农业的市场贡献不足。农业市场有广大群众基础，要发挥其市场作用，首要任务就是提高农民收入。但是，按照现有土地征地制度，土地被征用后有限的征地补偿并不能提高农民的收入水平，反而有所下降。最重要的是，土地是多数农民唯一的经济来源，土地被征用后农民沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”，生活保障出现危机。可见，征地使得农民的消费需求不仅不会扩大，反而会萎缩，购买力根本没有提高的可能。因此，土地征用制度改革要保障土地被征用后，农民能顺利就业，有稳定的收入来源。总之，在土地征用制度改革过程中要保障农业的基础地位不能被削弱，而是加强和巩固，必须坚持农业基础地位毫不动摇，为我国经济的持续快速发展奠定基础。从农业基础性地位转变的角度制定土地征用制度及其它相关法律法规，遏止资源浪费、资源滥用现象的发生，以提高农民生活水平为根本目的。
作者：崔静波 单位：内蒙古包头市征用土地事务中心
