随着我国市场经济制度的不断深化与完善，尤其是２０世纪９０年代以来，社会治理理论逐渐成为社会学领域的研究焦点。社会治理理论的核心是“去统治化”，它超越了“政府与市场两元化”的传统社会管理理念，更加强调缩减政府权力、扩大市场自主性与公民社会之间的平衡，突出的是一种多中心主义、多主体平衡的治理理念。毫无疑问，这一理论融合了各种治理理论的优点，优化了自由主义和公共选择学派的众多特长，体现了社会治理中的契约理念与效率精神。因此，社会治理理论的目标或宗旨是寻求多元化的社会合作共治，以公共决策和治理机制创新来社会善治，建立和谐的社会秩序。我国新型城镇化进程中的农村社会治理，不仅仅是指农村物质基础的改善与增强，更重要的是达到“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的良好状态。俞可平教授认为，良好的治理就是善治。善治包含六个要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效［５］８－１０。换言之，法治既构成了现代社会善治的重要组成要素和实现方式，同时更是善治的重要衡量标准。法治与善治的内在关联也决定了法治作为农村社会治理主要方式的价值基础，将成为农村社会管理创新的重要内容，并最终为农村社会治理摆脱“原子化”困境提供路径选择与制度保障。在新型城镇化进程中，伴随着血缘、地缘关系衰减和城市工商业社会的冲击，农民的经济理性与人文素质逐渐提升，农民的法律知识、维权意识、权利观念等法治因素逐渐融入现实生活，为创新农村社会管理提供了现代化语境及法治化基础，使法治成为创新农村社会管理的一种理性选择。
一、创新农村社会管理的权利根基
新型城镇化不单纯是空间的“城市化”，更主要的是“人的城镇化”，即以人为核心，充分保障农民的各项权利。因此，农村社会管理的根本问题应该是农民的权利问题，权利是创新农村社会管理的切入点。也就是说，只有稳步提升农民在教育、医疗、就业、社会保障等领域的权利，切实保障农民平等的财产权利、人身权利、社会权利等，才能真正实现农村社会管理创新。其实，农民权利仅仅作为一种权利而言，它天生根植于法治的价值内涵。从人类社会发展历程看，虽然法治观念渊源于古希腊，但其真正得到弘扬和实践，则是近现代民主政治发展的结果。文艺复兴以来的人文主义兴起，将人的地位从神的阴影中解放出来，为人的尊严和价值奠定了政治与法律基础；而近现代法律制度的形成与建构为人权的发展与实现提供了规范性依据。现代民主政治的价值共识认为，法治的核心在于人权，尊重和保障人权是法治建设的核心价值。虽然“人权—权利”的价值转换取决于诸多政治因素或社会环节，但人权派生权利、权利缘于人权是无可辩驳的实践逻辑。具体到中国农村的社会治理实践，农民权利必然是社会治理逻辑生成的价值目标，并贯穿于治理过程之中；创新农村社会管理必然实现以传统道德元素为底蕴的“伦理文化”向以现代权利因子为内核的“法治文化”的转换。改革开放以来，我国农村社会结构、管理模式、法律文化发生了重大变化。在这一“嬗变”过程中，农民的权利观念渐趋生成，权利保障愈显迫切。在经济领域，伴随着“人口红利”的逐渐减弱，经济学上的“刘易斯转折点”正逼近，其一个突出的表现就是２００４年始于我国沿海地区“民工荒”的全国性蔓延。这一方面预示着我国城乡二元结构的消解进程已经进入了快车道，另一方面也为农民经济权利的发展提供了新的契机。然而与此种契机相并存的，却是农村劳动力转移的一系列制度性障碍。“刘易斯转折点”的到来以及农村制度固化的现实，均意味着创新农民权利保障机制的紧迫性。以农村社会矛盾冲突为例，清华大学中国国情研究中心把社会矛盾分为合法的社会矛盾和非法的社会矛盾。所谓合法的社会矛盾是指以合法的途径来解决矛盾的一种形式，包括信访、民事纠纷、行政诉讼案件等；非法社会矛盾主要是指非法群体性事件、违法活动（治安案件）和犯罪活动等。根据他们的统计，２００２—２００７年，合法的社会矛盾案件占社会矛盾总量的比例从７５．８％下降到６４．５％；而非法的社会矛盾的比例从２００２年的２４．２％上升到２００７年的３５．５％，这反映社会冲突有不断恶化的趋势［６］。而这其中很大一部分矛盾纠纷案是与农村密切关联的。有的学者以翔实的数据进一步印证了这一判断：“一个基本判断是农民群体性事件的数量在２０世纪９０年代以后不断增加，在所有事件中大致占３０％到６０％的比例，在全国很多地区，它已经成为首要的影响社会稳定的问题，需要政府花费大量的时间和精力进行处理。”［７］６２至于由经济和社会领域的变化所带来的农民思想观念的变革更是无须赘言。在这种情境下，创新农村社会管理必须以农民权利为宗旨，“唯其如此，才能使农村社会的转型发展及其伴随的利益结构、社会身份、思想观念、行为模式等方面的变化与农民权利观念、权利体系和权利保护机制的孕育生长协同变迁，才能实现良好的农村社会治理目标”［８］。
我国新型城镇化正处于社会转型期，存在两种比较突出的社会“原子化”现象：一是城乡二元社会结构为农民权利的平等实现设置了制度性屏障，个人维权现象工具化。农民在征地拆迁、土地使用、政治参与等方面的利益严重受损，以至于形成“以死抗争”或“以身抗争”的局部现象，各种极端维权频频出现，法律却被虚置。二是农民阶层的过度分化，使利益实现方式差别化、多元化与复杂化。随着国家“三农”政策及城镇化进程的不断推进，农村的整体发展水平与农民生存状况明显改善，但在职业、身份、地位等方面出现了较大差异。我国农民阶层是社会弱势群体已成为不争的事实，但利益多元化的客观情况使农民阶层更加复杂化，在“弱势群体”中形成了若干次生“弱势个体”，进一步加剧了社会“原子化”的“离心力”。所以，从总体来说，随着国家对‘三农’政策的落实及城乡二元结构的逐渐破除，我国农民的地位有所提升，权利有所拓展，这也是不容置疑的事实。但实践中歧视农民的社会结构与相关制度依然存在，权利贫困现象仍然较为突出，政治参与权的虚化、利益表达权的阻滞、社会保障权的弱化、迁徙与罢工自由权的缺位、土地财产权的失衡等问题体现于农民生活的各个领域。一些正式制度和非正式规则的限制，也使得农民的权利意识法律认同程度不如人意，加剧了农民在经济、社会保障、文化、政治等领域的权利虚化现象。故此，农村社会管理的治本之道应是逐步消除农民权利贫困状况，并以此推进新型城镇化的健康发展。
二、创新农村社会管理的权利观念
既然新型城镇化进程中的社会管理以保障农民权利为宗旨，那么农民权利观念的确立与形成必然具有根本性意义。“虽然权利仅仅是一种资格，但没有权利的理念就根本不会思考自己应该得到什么。权利被顺从、压迫所淹没，可以得到的那些本该享有的利益也被视为皇恩浩荡。于是越发的不知道人是什么。”［９］因此，与其说农民权利是创新农村社会管理的法治归宿，毋宁说农民权利观念是创新农村社会管理的法治内核。其一，辩证统一的平等性观念。平等观念贯穿于人类文明进步的发展史，这是由平等的历史性所决定的。在中国，从孔子以“仁”为核心的“不患寡而患不均”，到孙中山以“民权”为指向的“平均地权，节制资本”，再到党的以人为本、人民当家做主理念。在西方，从古希腊的自然平等观与中世纪的神学平等观，到文艺复兴及启蒙运动的天赋人权，再到现代的公平正义观念，均延续着人类社会权利平等与平等保护的理念轨迹。马克思主义的平等观是指全体社会成员之间在政治、经济、文化、社会诸领域的权利平等，不仅是形式意义上的平等，而且必须做到内容上的实质性平等。平等源于人性的本质规定性，它天生反对特权与歧视，它强调人与人之间的对等性。因此，平等是人仅仅作为人而言在伦理层面的理性诉求与在法律层面的道德根基。毫无疑问，改革开放后尤其是新世纪以来，农民的土地权、生产经营自主权、医疗权、受教育权、社会保障权、事务自治权、知情权等取得了长足进步。但城乡二元社会结构的弊端却种下了制度性不平等的祸根，使我国宪法与法律规定中赋予公民的各项普适性权利和具体权利无法实现，在形式与实质上设置了城乡权利不平等的鸿沟。这就势必形成权利保障机制的虚化与实现路径的“矮化”。对农民来说，平等是预防与阻滞权利被虚化或矮化的基础性条件，但权利平等却是平等结构的核心内容。只有“在确立平等权基础地位的前提下，实现由平等保护向倾斜保护转变，由身份概念向职业概念转换，由现实性权利向目标性权利迈进”［１０］，农民才能实现真正意义上的平等。当然，农民权利的实现与保护必然遵循历史的螺旋式演进规律，在否定中不断肯定，在扬弃中逐步完善；同时，农民权利的价值诉求既是阶段性的，又是相对性的。权利的实现必须受到义务与责任、权利秩序、权力良性运行等因素的限制［１１］。因此，当代农民权利的确立及其保障机制的形成，必须与农村社会的物质生活条件尤其是农村的城镇化水平相适应；农民权利是终极性与阶段性、绝对性与相对性的辩证统一。其二，有效主张的正当性观念。正当性“是指人的行为方式、人的利益、愿望等符合社会生活中现行规范和政策的要求，或者符合社会发展的客观需要和人民的利益”［１２］，是一切社会现象得以存在或确立的理论基础与评价标准。具体到农民权利而言，为什么存在农民权利、如何维护农民权利等问题，必须从“正当性”那里寻找答案。人类社会发展史表明，社会演化的总体进程就是权力的正当性不断被质疑与消解的过程，同时也是权利的正当性逐渐形成与增长的过程。因此，分析权利正当性问题不可能脱离权力正当性，甚至可以说，权力正当性是权利证明的逻辑前提。从这个意义上来说，当代中国农民的权利意识、法律体系、实现机制、保障机制等问题，在很大程度上取决于政府权力运行的价值基础，即政府行为的正当性是否具备一定的社会基础，是否被社会价值观念与价值规范所认同与接纳。若政府的权力运行是自封的、先定的，则必然游离于农民的意愿与授权，其行为就不会得到农村社会的普遍认可，也就不具有权力正当性的理由与根据。这就是“现行乡镇政府的职能和机构设置与当前农村政治、经济发展形势不相适应的现象较为突出，乡镇政府依靠权力正当性不足以获取行为正当性”的根本原因［１３］。经验主义的社会实证理论是权力正当性的主要依据。经验主义认为，权力源于一种既定的道德魅力或社会支配性。在农村社会治理过程中，国家对“三农”问题的重视、对农民权益的保护、对农民工现象的关注，基层政府以经济成绩或工作能力贯彻权力主体的意志，并凭借自己的权力地位赢得一定的话语权，均试图或尽力证明权力运行的“秩序正当性”。实践证明，即使在倡导与强化法理型权威的当今社会，农村仍然没有摆脱对“卡里斯玛”正当性思维的依赖。２０１０年，笔者选择江苏、山东、新疆、河南、四川等不同区域的２０个省区的５０多个村庄发放了１ ６００份调查问卷，有效回收１ ５９０份，回收率高达９９．３７％。其中，设定了“您在何种情况下会想到利用法律保护自己”的选项。对于“征地或拆迁补偿安置不公”与“村委会侵犯您的权利”想通过法律程序解决的仅占２０．８８％与１４．７２％［１４］６９。因此，如何使政府权力的正当性拥有某种值得认可的正确性，以及如何进一步培植农民的权利观念，任重而道远。同时我们也应该认识到权利正当性应注重程序性与价值性的有机统一，在理解农民权利正当性方面，应充分考虑历史的语境性、社会的现实性。权利的正当性必然是一个历史性的概念，权利的实现程度必须与社会发展的整体保持一致。在中国的改革进程中，谁都不会也不可能否定农民阶层对国家实现现代化总体布局所作出的巨大贡献，但必须以权利正当性理论对农民权利体系的建构及其保障机制给予有力回应；相反，倘若没有“三农”对国家工业现代化初期的基础性铺垫，也就不存在农民应共享改革成果的正义呼声，甚或农民权利仅仅是一种贴上价值标签的空洞符号。其三，特殊类型的主体性观念。人的主体性是以人性为基础的，是指人仅仅作为人而言，其能力、地位、作用等因素在社会主客体关系中的特征与表现。一般而论，人权意义上人的主体性根植于道德价值，而权利意义上人的主体性则蕴含于宪法文本及法律制度之中。宪法文本中所设定的公民“基本权利”实现了人的应然权利向实然权利的价值转换，同时，实然权利的推进与实现以具体的法律制度为载体。我国“基本权利”主体经历了从政治主体到法律性质的转变，从一般主体到特殊主体的发展。所谓一般主体，是指宪法文本中规定的概括性称谓，如人民、国民、公民等；而一般主体之外的可称之为特殊主体或特定主体。我国宪法文本中的特殊主体可理解为外国人、法人及其他类型。２００４年我国“人权条款”的入宪为特殊主体的“其他类型”拓展了解释空间，正如有的学者所指出，所谓特定主体是由于传统、习俗的影响或这些主体在行为能力上的弱点，其权利存在受到社会忽视或侵犯的现象的公民［１５］１７８。在新型城镇化进程中，作为底层社会的农民，其特殊主体性正逐渐展现出应有的行动力量，把农民作为弱势的特定主体看待并关注其权利的享有状况是符合我国宪法精神的。
从农民权利的特殊主体属性来看，农民切身利益的维护与实然权利的实现，必然落脚于农民权利主体之上。如果作为个体的农民没有主体地位，也就意味着农民失去了自主、平等、参与一切事务的权利，其主体利益就无从谈起。目前，农民的参与权是实现政治愿望的基本形式，表达权是实现利益诉求的基本渠道；农民的监督权是防止权益被侵害的基本方法，救济权是补偿被侵害权益的基本手段。固然，农民权利的具体形式多种多样，受教育权、生态权、发展权、自治权、组织权等权利类型，都必须以权利主体为根基设计更加具体的法律制度。首先，农民权利主体是实现参与权和表达权的基本要求。农民参与权是指农民依法通过各种途径和形式，参与国家事务、社会事务管理的权利。弗雷和斯塔特勒在分析政治决策的参与权时指出：“政治决策参与权能赋予公民们一种更为全面的自我决定，因为决定是否参与这个问题被留给了个人自己。即使人们很少甚至根本不实际行使这种参与权利，但他们也会珍视它。重要的是，当他们觉得合适的时候，他们能够参与。因此，我们也许可以这样假定，参与权比实际参与更能反映程序效用。”［１６］１２转型农村社会事务纷繁复杂，完全依赖国家等外部力量势必力不从心，因而，创新农村社会管理必然依赖于农民对于农村社会事务的广泛参与。农民对于农村社会事务的参与并不是为了参与而参与，参与本身并非目的，参与行为的权利表达更为重要。在农村社会治理过程中，正是借助于参与和表达形式，农民的权利话语才可能进入法治程序，并进而促进各项权利转化为实然状态。但就现实状况而言，创新农民的参与形式，拓展农民的参与空间，保障农民话语表达机制等等，仍是农村社会治理的重要任务。其次，农民权利主体是实现监督权与救济权的前提基础。监督权与救济权是保障农民各项权利得以实现的制度方式，前者体现预防性，后者侧重补偿性。农村社会治理是不同权力、权利互相交织与作用的立体架构。在这一立体空间，农民权利既受到国家权力的制约，又受到自身组织的影响。监督权在我国宪法及相关法律中均有明确规定，而农民的监督权在村民委员会组织法中也有所体现。然而从农村实践情况看，农民监督权的落实并不令人乐观，滥用职权及侵犯农民权益的现象较为普遍，建立健全监督制度十分必要。救济权在公民权利体系中具有保障性的基础性地位，它为权利主体提供了维护自身权利不受非法侵害，同时事后寻求司法保护的权利。在农村社会治理过程中，应强化司法救济的地位和作用。因为在所有的权利救济方式中，司法机关作为专门的纠纷解决和权利保护机构，对于农民而言，其制度和程序更为具有力量。在农民眼中，法院应当成为代表国家实现正义的场所。在农民的权利救济方面，应当通过立法的改进、诉讼程序的简化、诉讼成本的降低、诉调机制的完善等多种措施进行相应的改革，使国家司法权能有效地渗透农村社会治理过程之中，促进农民救济权利的充分发展。
作者：刘同君 张天翼 单位：江苏大学文法学院
