摘要：自开展城乡建设用地增减挂钩试点工作以来，缓解新增建设用地和耕地占补平衡的压力，加强土地资源合理配置和节约集约利用的同时，能够改善农民居住环境和生产生活条件，促进了城乡建设统筹发展，有力地支持了新农村规划建设，取得一定的成效，在实践中也发现了存在的难点和问题。
关键词：城乡建设用地增减挂钩；新农村建设
引言
城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，通过建新拆旧和土地整理复垦等综合整治措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，实现对城镇建设占用耕地的有效补充，节约集约利用建设用地，促使城乡用地布局更加合理。通过开展城乡建设用地增减挂钩工作，在加强土地资源合理配置和节约集约利用的同时，能够改善农民居住环境和生产生活条件，促进了城乡建设统筹发展，有力地支持了新农村规划建设，缓解新增建设用地和耕地占补平衡的压力。平邑县自2008年开展城乡建设用地增减挂钩试点工作以来，缓解了建设用地供需矛盾，扎实推进了社会主义新农村建设，有效地改善了农民居住环境和生产生活条件，取得一定的成效，在实践中也发现了存在的难点和问题。
1平邑县农村建设用地土地利用现状
平邑县农村建设用地整治主要是农村居民点和工矿废弃地，全县建设用地总面积22418.5公顷，占全县土地总面积的12%，其中，农村居民点用地就达11992.1公顷，占建设用地总量的54.49%，占全县土地总面积的6.58%，面积比重过大。村内空闲地、废弃宅基、闲置宅基地较多，且大多数村庄规划滞后、布局散乱、分布零散，综合整理潜力巨大。
2城乡建设用地增减挂钩对新农村建设的作用
2.1推进新农村建设走向规范化、规模化新农村建设走向规范化、规模化，从而优化了土地利用结构和提高了土地利用集约度。通过建设用地增减挂钩工作，推进新农村建设用地整治，土地利用总体规划的控制之下使分散的居民点集中成片，向规划的形态转变，城乡建设用地结构与布局得到优化，小城镇和新农村社区协调发展。
2.2促进农民居住向村镇集中，改善农民生产条件和生活环境
把城乡建设用地增减挂钩与新农村建设、城乡环境综合整治结合起来，通过集中连片建设、整村迁建、迁村并点，引导农民居住方式由分散向集中转变，改变农村居民点“多、散、乱”的特点，便于基础设施集中建设和农村环境卫生整治。在平邑县通过增减挂钩建设的新型农村社区，居民原来的居住条件是低矮的平房甚至是危房，村居布局混乱，道路泥泞，污水横流。通过规划整治，居民住上了布局合理、功能齐全、安全实用、经济美观的住宅，绿地、广场、活动中心、幼儿园等得以布局，基础设施设施配套齐全，环境优美整洁，极大的改善了居民生活条件，实现了新型农村的发展。
2.3提高土地利用集约度，缓解建设用地供需矛盾
提高土地利用集约度，保护耕地的同时缓解建设用地供需矛盾。通过有计划地拆建整治，盘活农村长期闲置的居民宅基地、空闲地及低效用地；通过开展农村建设用地整理和废弃工矿复垦，开展城乡建设用地增减挂钩和废弃工矿复垦利用，将全县布局分散零乱、闲置低效的现状农村居民点和工矿用地复垦为耕地，缩减农村居民点的比例，保障耕地不减少的前提下还能够新增有效耕地万余亩，切实保护了耕地，缓解建设用地供需矛盾。
3农村建设用地增减挂钩工作中的困难与问题
农村建设用地增减挂钩的实施在保护耕地、促进新农村发展发挥了重要作用，也引发了一系列的经济与社会问题。
3.1对增减挂钩政策认识不到位，耐心细致工作不足
对增减挂钩政策认识不到位，在工作推进过程中出现农民“被上楼”，甚至出现强拆引发恶性事件。一方面新农村建设工作量大、牵扯面广，工作人员思想不统一，把增减挂钩片面理解为追求建设用地指标，忽视其对建设新农村重大作用，认识上的偏差导致深入宣传不够，耐心细致工作不足。
3.2农民权益得不到充分保障，经济补偿难以让所有搬迁户满意
在资金管理使用上，虽然专门设立专项资金账户，实行统一管理，并且财政加大补贴力度，但是资金仍然是拆旧区项目实施中最关键的环节，来源单一、缺口大，拆旧建新工作首要的、最难的就是项目资金的落实。拆旧区的群众补偿、安置费用，建新区的占地同样需要补偿和安置，需要大笔资金进行垫付，而在实施挂钩工程时难以筹措所需资金；另一方面资金分配使用不合理，有些项目没有按照项目使用政府补贴资金，操作不规范，补偿不到位、补偿偏低，或者标准不统一，造成群众不满意，拆迁工作难以进行；实践中较多的是建设方（开放商）垫资建房，容易出现资金缺口，拆旧和建新不能同步到位，影响整体工作的推进；对于一些贫困户来说，拆旧区房屋比较旧，补偿资金不足以换购最小面积的新房，需要在补偿款项之外自己出几万元购房款，往往这些收入低、年龄大的贫苦户难以承担，同时生活方式的改变，水电暖等生活成本增加，在原先的生活方式下可以维持生活，但是“上楼”之后生活难以为继，如果这批拆迁户的保障、帮扶工作不到位在一定程度上也阻碍项目的实施。
3.3整理出来的耕地质量不高，配套工程不齐全
耕地的占用和补充之间不仅要达成数量平衡，还要做到质量平衡，在实际工作中个别项目点拆迁工作完成后土地的复垦力度不够，只注重耕地数量而忽视耕地质量，整理出来的耕地质量差，与增减挂钩政策规定“耕地面积不减少、质量不降低”相矛盾，“占优补劣”问题时有发生。
4对新农村建设中增减挂钩工作的建议
4.1提高认识，加强组织领导，做好宣传、示范引导
开展建设用地增减挂钩是促进新农村建设的重要举措，为确保工作的顺利进行，应强化组织领导，提高认识，完善相关规定，采取有力的措施解决拆迁安置过程中遇到的各种疑难问题，高标准地实施安置区建设，拆迁区复垦工程。同时加强宣传力度，利用电视台、电台、报纸、网络、宣传标语等做好宣传发动工作，让群众了解实行增减挂钩的意义、相关政策，形成良好的社会舆论氛围；充分发挥典型示范村居的带动作用，通过现场参观、现身说法，对比挂钩前后的巨大变化，让群众看到实实在在的效果，亲身体验开展增减挂钩带来的好处，争取群众理解、支持、配合城乡建设用地增减挂钩工作。
4.2切实保障农民权益
切实保障农民权益作为项目实施的出发点和落脚点，严禁盲目大拆大建和强迫农民住楼。始终把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿并考虑实际承受能力，防止不切实际的大拆大建；保障农民的知情权、参与权与收益权，开展增减挂钩，必须举行听证、论证、充分听取当地农村基层组织和农民的意见；加强监督审计，保证专款专用，补偿和安置必须确保依法依规足额到位，保证农民利益不受侵害，长远生计有保证。
4.3做好统筹规划，助推新农村发展，促进农民增收
在完善村镇规划、产业布局规划基础上，把新农村建设、基础设施建设、农田综合整治和产业布局优化调整结合起来，科学规划、统筹安排，整体推进。通过增减挂钩工作整合复垦的耕地实现规模化经营，培育发展现代化农业；通过增减挂钩推进农村城镇化，调整产业布局，实现农村小工业向城镇集中，实现产业集聚，农民收入从单纯依靠土地种植走向承包收益、务工等多元化增收，实现土地利用结构优化、耕地有效保护、农民生活水平提高相统一。
参考文献
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作者：刘静 单位：平邑县国土资源局
