摘要：本文概述了我国现行的矿产资源法律制度现状，并分析了矿产资源规划、有偿使用、储量管理、监督管理、勘查开采审批、分类分级管理、环境保护等制度存在的主要问题，对现行的《矿产资源法》中设计的法律制度的修改完善提出了建议。
关键词：矿产资源；法律制度；问题；建议
1现行矿产资源法律制度设计
我国现行的矿产资源法律制度主要包括14种制度。一是矿产资源所有权制度，矿产资源国家所有是《矿产资源法》中设立的根本制度。二是探矿权和采矿权制度，规定勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。对探矿权和采矿权的保护进行了规定，规定国家保护探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏，国家保障依法设立的矿山企业开采矿产资源的合法权益，并规定矿业权的财产权可以有条件地转让。三是矿产资源规划制度，原则性地规定国家对矿产资源的勘查、开发实行统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用的方针。四是矿产资源有偿使用制度，包括矿业权有偿取得制度和矿产资源的有偿开采制度。五是矿产资源储量管理制度，规定了矿产资源储量的审批机构、审批内容、储量统计、储量规模划分标准主体、地质资料的汇交或者填报内容。六是地质资料管理制度，对地质资料的登记、保护和保存及有偿使用进行了规定。七是勘查区块登记制度，国家对矿产资源勘查实行统一的区块登记管理制度，并规定了矿产资源勘查登记的责任主体。八是矿产资源勘查开采审批制度，规定了矿产资源勘查开采的审批主体并划分了分类分级审批的权限。九是矿产资源勘查开采资质管理制度，原则性地规定了矿产资源的勘查和开采的资质。十是矿产资源分区分类管理制度，根据企业性质不同、对国民经济的重要性不同区分不同的矿区和不同的矿种，对矿产资源实行不同的管理方式。十一是矿产资源开采环境、安全保护制度，对开采矿产资源的环境保护做了原则性规定，并针对土地复垦、开采活动损害赔偿、矿山关闭、禁采区及易燃易爆易溶等特定或危险矿产的开采技术和安全措施进行规定。十二是矿产资源节约与综合利用制度，规定了矿产资源综合利用的方针、共伴生矿产利用、“三率”指标要求、尾矿的利用。十三是矿产资源监督管理制度。对矿产资源勘查开采监督管理的主体进行了规定。十四是矿产资源法律责任制度，规定了在矿产资源开发利用活动中单位和个人以及相关行政管理人员实施违法犯罪的法律责任制度，包括对未取得采矿许可证、超层越界开采、盗窃、抢夺矿山企业设施、非法转让矿业权、采取破坏性的开采方法开采矿产资源、以暴力、威胁方法阻碍从事矿产资源勘查、开采监督管理工作的国家工作人员依法执行职务及管理人员徇私舞弊、滥用职权审批等违法行为规定了相应的行政和刑事处罚的法律责任。
2几项矿产资源法律制度存在的主要问题
从目前社会经济发展需求和矿产资源管理要求来看，尤其是从生态文明体制改革方案中制度体系建设的要求来看，现行矿产资源法律制度存在以下主要问题。2.1矿产资源规划制度《矿产资源法》对矿产资源的规定较原则，规定“国家对矿产资源的勘查、开发实行统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用的方针”，由于存在矿产资源规划的法律地位未明确，矿产资源规划体系界定不清，各级矿产资源规划法律效力规定不清，导致矿产资源规划难以落到实处，管理问题较多。2.2矿产资源勘查开采审批制度一是矿产资源勘查开采审批制度规定不到位。现行审批制度仅划分了国务院地质矿产主管部门与省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门在矿产资源勘查、开采中的审批权限，对省级以下各级地质矿产主管部门的审批管理权限未作出明确规定。二是现行实施的审批制度法律位阶较低。现行实施的分类分级审批制度主要为国土资源部的两个规范性文件，即《关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》（国土资发〔2005〕200号）和《关于调整钨和稀土矿勘查许可证采矿许可证登记权限有关问题的通知》（国土资发〔2007〕92号），其法律位阶较低。2.3矿产资源储量管理制度矿产资源储量管理法律制度建设相对滞后，制度设计已经不适应当前的经济发展形势和矿产资源管理的需求。一是储量评审备案制度和登记统计制度法律位阶较低，均以规章和规范性文件规定，尚没有与《矿产资源法》配套的矿产资源储量管理行政法规，而且矿产资源储量评审备案制度的法律地位、作用、相关主体责任，以及评审机构及评估师的管理等也缺少法律法规依据，均以规范性文件进行补充和完善。此外，规范性文件中的一些规定与当前行政审批制度改革的现实情况不符。如，《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》（国发〔2002〕24号）已经取消了“矿产储量报告审批”事项，《矿产资源储量评审认定办法》（国土资发〔1999〕205号）和《矿产资源储量评审认定工作有关规定》（国土资厅发〔2000〕54号）中有关“储量评审认定”的规定已经不适应当前的改革形势，目前对矿产资源储量评审不再进行认定，设立备案管理制度，并且管理的权限和模式也发生了变化。二是当前登记统计管理工作实践环境发生了很多变化，矿产资源储量登记统计制度已不能满足管理工作的需要。例如，对目前普遍存在的停办或者关闭矿山不履行残留或者剩余矿产资源储量登记的情况，现行的《矿产资源登记统计管理办法》缺乏对此类矿山不履行登记手续的有效约束机制，对于违反登记、统计管理办法的，缺少明确、有力的罚则，现行的登记书内容繁多，重点不突出，填报难度大，严重影响工作效率等。2.4矿产资源有偿使用制度矿产资源税费制度设计的经济关系混淆，法理依据重叠；税费制度缺乏动态调整机制，对资源开发利用的调控功能难以充分发挥；矿产资源补偿费作为所有权收益，其权益补偿严重不到位；探矿权采矿权价款严重异化，投资收益挤占财产收益；收益分配比例和支出结构不尽合理，制度设计中对生态环境及矿产开发的外部性补偿考虑不够。2.5矿山环境保护和生态补偿制度矿法中对矿山环境保护方面的制度规定较少，且矿山环境保护与治理规划制度、矿山地质环境恢复治理保证金制度、矿山地质环境保护与治理恢复方案制度等均在规章中设计，法律位阶较低。现行矿法中涉及到土地复垦、开采活动损害赔偿、矿山关闭、禁采区的规定过于原则且内容不全。例如，对于采矿活动的损害赔偿并没有针对环境的损害进行赔偿，只是规定给他人生产、生活造成损失应当负责赔偿，并采取必要的补救措施；对矿山关闭只规定了在采矿结束后企业必须提出矿山闭坑报告及有关采掘工程、不安全隐患、土地复垦利用、环境保护的资料，并按照国家规定报请审查批准，并没有采取从源头上进行管控，而且目前矿山闭坑报告编写并未执行，矿山闭坑时仅提交矿山闭坑地质报告，内容侧重矿山地质和资源储量利用情况。目前采矿权审批要件中的矿山地质环境保护与治理恢复方案和土地复垦方案也只是矿山环境保护的一部分。2.6矿产资源监督管理制度现行的矿产资源监督管理制度主要包括矿产督察制度和年度检查制度两大方面。目前这两项制度皆存在较大问题。一是矿产督察员制度形同虚设，执行也存在队伍建设、经费保障等障碍。二是年检制度取消，逐步实现矿产资源勘查开采信息公示制度。此外，缺乏矿产资源执法监察制度，多为部门规章和规范性文件进行规定，法律位阶也较低。2.7矿产资源法律责任制度矿产资源法律责任多为矿产资源勘查开发违法行为的处罚，缺少针对环境责任追究制度的条款。此外，对民事法律责任的规定相对欠缺，需要补充完善矿产资源管理中的民事法律责任制度。
3矿产资源法律制度修改完善建议
矿产资源法律制度的完善，需要贯彻和落实十八届三中、四中、五中全会精神和《生态文明体制改革总体方案》的要求，贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策，适应经济社会发展的需要，体现资源、生态保护与经济发展的平衡性，将可持续发展和生态文明建设理念贯彻在矿产资源勘查开采的全过程，同时将近年来在资源节约与环境保护方面行之有效的管理制度和政策措施纳入矿产资源法律制度当中。3.1细化现行矿法对禁采区的规定修改矿法关于禁止开采矿产资源的地区，增加高寒地区、荒漠地区、高海拔地区、特殊生态地区等禁采区域。这类地区的生物多样性，历经数千万年甚至数亿年间物竞天择而形成，一旦破坏就难以恢复，需要严格保护。3.2严格矿业权管理制度规定针对矿业权的物权保护要求，在矿法中规定矿业权登记的内容，增加矿业权招标、拍卖和协议出让方式、矿业权用益物权登记、矿业权抵押、矿业权排他、矿业权评估、权益维护、矿业权征收等条款。将现行行政法规中的矿业权转让，探矿权转采矿权，矿业权延续、变更、保留、注销、灭失，矿业权公告与标桩等条款列入矿法中；国务院矿产资源主管部门应将管理重心转到政策研究、宏观调控和监督管理等方面，具体的审批发证登记工作主要应由基层国土资源主管部门办理；合理划分中央与地方矿业权管理权限，除关系国民经济命脉、国家安全的少数重要矿产和特大型矿床由国务院国土资源主管部门审批外，其他矿产可由地方各级国土资源主管部门分级审批。3.3强化矿产资源规划制度在矿法中建立规划编制、实施和监督管理制度，增加矿产资源规划的地位和效力、规划体系、规划衔接、规划编制与审批、规划编制的原则、规划编制论证和听证、规划环境影响评价、规划年度实施、规划查询、规划实施评估、规划调整和修编等相关条款。3.4完善地质资料和矿产资源储量管理制度进一步细化和完善地质资料管理和矿产资源储量管理制度，在矿法中增加地质资料管理、资料保密和权益保护、矿产资源储量审核、矿产资源储量登记、矿产资源储量统计与矿产资源储量动态监督管理、矿产地储备等条款。3.5重新设计矿产资源税费金制度依据新的《立法法》中关于税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能由法律制定的要求，结合目前矿产资源税费制度改革情况和矿产资源税费征收的实际情况，改革现有探矿权价款、采矿权价款、探矿权使用费、采矿权使用费、矿产资源补偿费制度，重新设计矿产资源权益金制度，研究制定矿产资源税费金种类、税率和征收管理制度，完善矿产资源收益分配使用制度。3.6补充矿产资源执法监察制度在矿法中增加执法监察、现场检查、日常监管、上级对下级地质矿产主管部门的监管和技术检测等条款，充实完善地方政府的监管职责等条款的内容。3.7增加环境保护相关制度一是加入矿产资源勘查开采环境工程治理的内容。在矿法中增加对钻探、槽探、坑探等可能对环境具有损害方式的勘查活动进行治理恢复的条款；增加对矿产资源开采过程中产生的废渣、废水、废气、重金属回收等进行治理的条款。二是加大矿山环境治理制度份量。在矿法中增加矿山环境管理分工条款，对于矿产资源勘查开采活动造成的矿区地面塌陷、地裂缝、崩塌、滑坡、含水层破坏、地形地貌景观破坏等矿山地质环境的破坏与矿产资源勘查开采活动造成的对矿区的动植物、土壤、水体、空气、居民生活等的负面影响等矿山生态环境破坏等，明确规定各相关管理部门的责任划分；增加矿山环境保护与治理恢复方案和矿山闭坑计划及矿山环境保护与治理恢复工程条款。将矿山环境保护与治理恢复方案和矿山闭坑计划作为采矿权申请的要件之一，明确矿山环境保护与治理恢复工程应当与矿产资源开采活动同步进行。明确相关管理机关对矿山环境保护与治理恢复方案执行情况及矿山闭坑计划完成情况进行验收的职责；对矿山环境监测方面增加相应条款。规定采矿权人应当运用现代科技手段对矿山环境进行监测，并定期向矿业权登记机关及相关主管部门提交监测报告，必要时向社会公布主要监测结果，贯彻“过程严管”的方针；增加环境治理经费保障条款，按照“谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁投资谁受益”和“多还旧账、不欠新账”的原则，建立矿山环境保护和治理恢复保证金制度，解决生产（新建、扩建、在建）矿山环境保护和治理恢复问题；增加环境损害赔偿和环境保护补偿的条款，明确对开采矿产资源而损毁土地，排放废水、废气，堆放废石和矿渣，引发地质灾害等给他人造成损害的赔偿责任。规定因国家利益（规划、政策调整）需要撤销矿业权或缩小开采区块面积的，国家对因此受到损害的矿业权人进行合理补偿。三是强化环境责任追究制度。增加环境责任追究条款，规定对开采矿产资源、从事工程建设造成矿山环境破坏或者诱发地质灾害的、在开采矿产资源时不按照批准的矿山环境保护与治理恢复方案进行施工、在开采矿产资源时不按要求进行矿山环境监测以及侵占、损毁、移动矿山环境监测设备和标志等行为进行政处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
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作者：鹿爱莉 单位：国土资源部经济研究院
