摘要：我国现行城市建设用地审批制度建立于上世纪90年末，并随之编制了相应的城市建设用地审批程序，当前随着社会和经济快速发展，该审批程序在实践过程中凸显出了审批环节过多、职能交叉、审批周期过长及缺乏批后监管环节等问题，导致建设用地审批效率低下，不利于经济建设及土地管理。本文分析了当前城市建设用地审批程序实践中存在的几个主要问题及其原因，提出了优化建设用地审批程序的若干建议。
关键词：城市建设用地；审批程序；改进
我国现行土地审批制度是以《土地管理法》为法律依据，以土地用途管制为核心，以农用地转为建设用地和征收农民集体所有土地为主要内容的审批制度。土地审批制度实施以来，在严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，集约节约利用土地，保护耕地，保障经济建设，维护被征地农民合法权益等方面发挥了重要作用。但是从实践情况看，我国的建设用地管理使用还存在很多问题，作为建设用地管理的主要手段，城市建设用地审批程序中不合理的成分亟待优化改进。优化建设用地审批程序是完善社会主义市场经济体制的必然要求，是深化行政审批制度改革的题中之义。党的十一届三中全会以来，我国基本形成了适应社会主义市场经济体制的组织架构和职能体系，行政审批制度改革不断推进。但同时，现行行政体制仍存在许多不适应新形势新任务要求的地方，尤其是近十年间，各地加快经济发展，城市建设如火如荼，城镇化尤其是城乡统筹发展使用地需求达到历史高点，与此形成鲜明反差的是现行城市用地审批方式和效率不能适应这种需要，不仅制约了建设进度，更造成“未批先用”、“供而不用”等土地资源严重浪费现象和土地审批领域的腐败问题。党的十八大提出要“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，在土地审批领域实践简政放权，推进政府职能转变，科学界定政府职能是深化行政管理体制改革不可或缺的组成部分。目前国内学者对土地行政审批制度进行系统研究的较少，直接对土地审批流程进行专门研究的更是少之又少。徐颖[1]研究认为我国土地利用总体规划权威性不高、存在重复审查的内容、审批权限设置不太合理、各级政府层层把关，降低了行政效率、土地审批存在重批轻管现象，提出应强化土地审批制度的法律化、制度化建设，变革传统干部考察机制，规范地方政府的审批行为，重新设置土地审批权限，变革传统土地审批方式，加快土地审批的信息化、网络化建设。任林苗等[2]认为我国现行土地审批制度“操作繁琐、审批效率过低，情况复杂、统筹兼顾过难，阻疏脱节、违法用地过多，耗材费时、资源浪费过大”，提出要“强化严进宽出、实施科学审批，强化改革意义、转换审批职能，强化权属核准、精简审批环节，强化民生意识、坚持依法审批。”王发荣[3]分析了土地审批制度改革的必要性，建议重视指标管理，加强批后监管，减少前置条件，取消具体项目供地分级限额审批程序，缩短用地审批时限。姜建明等[4-6]对我国土地审批中出现的问题进行了分析，并提出改进措施。本文分析了当前城市建设用地审批程序实践中存在的审批环节过多、职能交叉、审批周期过长及缺乏批后监管环节等几个主要问题及其原因，提出了优化建设用地审批程序的若干建议。
1我国现行城市建设用地审批基本框架
1998年《中华人民共和国土地管理法》第二次修改将土地管理方式由分级限额审批制度改为土地用途管制制度，上收审批权。1999年，国土资源部发布《建设用地审查报批管理办法》，并出台了《报国务院审批的建设用地审查办法》等文件，确立了现行城市建设用地审批制度的基本框架，并对城市建设用地审批的范围和权限做出了规定。2000至2004年，国土资源部先后发布《关于报国务院批准的建设用地审查报批工作有关问题的通知》、《关于进一步简化规范建设用地审查报批工作有关问题的通知》、《关于加强城市建设用地审查报批工作有关问题的通知》等一系列文件，规范了征地方案，明确了报批权限和范围，简化了报批材料，强调做好安置补偿工作等，使建设用地审批工作逐步走上规范化轨道。2006年起，国土资源部陆续发布了《关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》等文件，按照权责一致的原则，对报国务院审批的城市建设用地审批方式进行了调整。这些文件形成了我国现行城市建设用地审批流程的主体框架，为保护耕地和满足经济建设对土地的重大需求提供了保障，但是并没有真正解决土地审批流程繁复冗余，职能交叉等问题，更没有遏制住地方政府违规操作，“土地腐败”越发严重。为了适应新形势，2012年国土资源部先后发布《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》、《关于进一步加强和改进建设项目用地预审工作的通知》、《关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》等。国土资源部耕地保护司牵头开展试点，试图构建部省联动新机制，进一步深化土地审批制度改革。按照现行土地利用总体规划的审批权限，城市和村庄、集镇建设用地的批准权限（农用地转用审批）划分为国务院和省级人民政府两级。土地利用总体规划由国务院批准的，城市建设涉及农用地转用由国务院分批次批准；其余城市和村庄、集镇建设设计农用地转用，由省级人民政府（含授权的设区的市和自治州政府）批准。报国务院批准农用地转用和土地征收的城市建设用地审查报批工作不断进行改进。一是，1999-2006年期间，按照分批次方式组织报批；2006年，国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）将分批次报批方式调整为年度省级汇总后一次性报批。二是，1999-2010年，报批城市范围为84个，2011年起，报批城市范围为106个。三是，按照“国家批规模、控结构，地方审项目、落用地”的原则，推进报国务院批准城市建设用地审批制度改革。2011年起，选择35个城市进行试点，2012年度扩大到55个城市。
2我国现行城市建设用地审批程序中存在的问题
现行的新增建设用地审批制度从用地申请到取得土地使用权，要经过用地预审、农地转用、行政审批和依规供地四个环节。从实践情况看，建设用地审批报批环节过多，程序复杂，审批部门职能交叉，重复审查，导致审批周期过长，效率低下是公认的问题。
2.1审批环节过多，职能交叉，周期过长
用地审批涉及县、市、省、国务院四级政府，需按照法定审批权限，从县级国土资源部门和同级人民政府向上逐级审查、报批，直至省级或国务院国土资源部门或同级政府审查批准。由于审批权限主要集中在国务院和省级人民政府，审批层级越高，审批环节越多、周期越长。每级政府审批涉及林业、水利、环保、消防、市政、社保、税务等部门，要征求相关部门意见，且经常出现搭车审批。国土资源系统内部则有多个内设机构参与审查，不少审批内容存在重复审查、反复把关问题。以上情况叠加导致审批效率低下，审批时间少则几个月，多则一、二年，任何一个环节耽搁都会影响进度。按照现行供地程序，建设用地自审批至完成供地，大约需花费17-25个月的时间，即需要2年左右的时间。漫长的建设用地审批过程影响了工程建设的工期，尤其是给施工期较短的北方地区带来严重不便。一些建设单位急于开工，造成“未批先用”等违法违规行为大量发生。
2.2审批的计划性与项目实际需求相脱节
按照规定，每年的城市建设用地在年初一次性报批，必须预先确定用地规模、区位和用途，将一年的用地一次性落实到具体地块上，批准的用地不允许随意变更。但是由于报批程序复杂，周期很长，一些地方为了保证工程进度和工期要求采取“灵活”措施。一是“未批先用”、“未供即用”；二是一些地方政府为了确保得到用地指标，人为调整用地规模空间区位，或者为了赶时间，没有对申报用地进行充分论证，预估用地的区位、用途、规模存在不确定性，最终导致所需土地与所批土地有偏差，无法按照原批准的用途和区位实施；三是一些地方政府为了争取用地供应的主动权，增加财政收入，故意“多报”。四是由于项目和城市规划调整等原因，获批用地一时难以按照计划安排建设，导致“批而未用”、土地闲置。由此可见，现行审批的计划性、指标性与用地报批方式不相适应，导致城市亟需用地指标和计划指标不能充分利用的矛盾突出。
2.3建设项目用地预审制度缺乏权威性
用地预审是一种前置审批，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。建设用地预审的有效期为两年，有些地方在预审通过后又进行用地调整，甚至在施工过程中自行修改规划，导致用地预审形同虚置。
2.4缺乏有效监管
当前，国土资源系统大量时间和精力用于具体用地事项审查，对审批后土地的使用情况缺乏有效监管手段，仍然运用听汇报、搞检查等传统形式，上下级之间、职能部门之间没有形成有效联动，没有建立起共同的监管机制，监管效率低，效果差，看上去层层把关，程序严格，结果却不理想，陷入了“管不了，也管不好”的尴尬局面[7]。当前土地领域违法违规现象频生，与批后监管乏力有重要关系。
3原因分析
3.1中央政府与地方政府的发展目标存在差异
十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策，中央政府实施土地用途管制的政策目标是为了保证土地资源的合理利用和优化配置，促进经济、社会和环境协调发展，对耕地实行特殊保护，目标具有宏观性、长期性、全局性；而地方政府更多着眼于本届任期内地方经济建设和社会发展。我国属于中央集权制国家，中央对地方有严格的控制权，从行政管理角度看，这种控制遏制了地方的短期性、狭隘性、盲目性行为，有利于资源保护和统筹发展。但由于各地自然条件和经济社会条件的差异，中央政策必然不能普适地方。现实政治中，地方政府出于自身利益考虑，倾向于采取灵活措施以“抵制”或“适应”中央管理，中央政府与地方政府长期处于博弈当中。审批作为行政管理的重要手段，是中央控制地方行为的有效工具，过松会损害国家利益和长远利益，过严则会损伤地方积极性，制度改革就是要在各方利益中寻找均衡点。
3.2市场运行机制与政府调控措施相脱节
为了克服市场失灵，需要政府实行宏观调控，但政府管制同样存在失灵风险。我国经济体制发端于计划经济，当前很多制度仍然遗留有计划经济影子，计划经济思维强化了政府管制失灵问题。从现实情况看，建设用地审批中的乱象大多与政府之“手”太长、太紧有关。从中央制定的土地利用总体规划起，土地审批政策制定大多是“由上而下”，有强烈的计划性，对地方实际情况了解不够，对市场变化预期不足，土地审批的核心是“管理目标”，而非真实需求，显而易见会造成效率损失和公平损失。
3.3土地政策调控的科学性不足
一是预见性和前瞻性不强，手段单一，土地政策跟不上经济、社会形势变化，反而成为掣肘，尤其在高速发展时期此问题更加严重。二与其他政策的协调性差。从目前情况看，土地政策加入宏观调控的效果未能达到预期。土地审批涉及众多领域，众多部门，需要协调运转，磨合改进，而不能只靠土地部门闭门造车。
3.4“征”、“转”捆绑
农用地转用审批和土地征收审批是两项独立的土地审批制度，两者的审批权限、管理目标、法律依据都有所不同，将这两类审批捆绑在一起，初衷是为了提高审批效率。但是两者合并后，反而增加了要件准备的等待时间，延长了整体批地周期，不利于土地节约集约和高效利用。
4改进和完善现行城市建设用地审批程序的建议
4.1从法律层面完善建设用地审批制度
吸取建设用地审批运行中的意见建议，及时总结审批工作改革试点经验，全面评估现行用地审批制度，以简政放权、权责一致、提高效率、保障民生为原则修改《土地管理法》及配套法规，研究完善城市建设用地审批制度，优化城市建设用地审批流程。一是明确事权，合理划分审批权限，构建共同责任机制。建议适当下放中央政府审批的权限，国务院只审批关系到国家安全、国计民生的重大建设项目的农用地转用和土地征收审批，将其他审批权下放给省级政府，中央政府做好对地方审批项目的备案审查和核查工作。在已确定的省管县试点省，可由县（市）政府直接向省政府申请，并报市（地）政府备案，减少政府转报程序。地方政府部门间，归并审查项目，减少搭车审批。国土系统内部进一步规范、调整审批职责，取消职能交叉项目。二是在法律中进一步明确批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽的具体处理措施。
4.2科学设置审批程序，优化报批材料
首先，明确建设用地预审法律地位。缩小用地预审范畴，对占用原符合土地利用总体规划的“建设用地”“建设留用地”可以不实行预审；将部分审批阶段审核事项，如涉及环保、地灾，占用林地、草地等项目前移至预审阶段；做好预审与项目审批的衔接工作，充分发挥预审的前置把关作用；严格执行用地预审在线备案制度；对通过预审和立项确认的项目不再重复征求意见。其次，优化审批程序，精简报批材料。适当压缩程序性环节，设定严格的各层级审批时限，提高审批效率。设置一定的授权范围，在范围内，地方政府可以委托同级国土部门直接审批土地，并报上级政府备案。探讨差别化用地审批政策，对控制工期的单体工程先行用地属于国家重点基础设施建设的，可由省级部门给予许可，并报国土资源部备案。同时根据地方实际需求，将全年报批次数适当增加至2-3次。
4.3总结“征转分离”经验
“征转分离”即先征后转，是指根据对当年建设用地的总体规划，先统一征地，而后再根据建设用地实际需求量，分批将农用地、未利用地转用为国有建设用地的集体土地征收模式[8]。在天津、重庆、成都等地实行的“征转分离”试点工作积累了丰富经验，有必要总结完善，通过适当的分离模式下放审批权，减少中央一级的工作量。
4.4强化批后监管，建立审批责任追究机制
改进审批工作，优化审批程序不意味着要放松监管，反而需要在一些领域加强。目前，国土资源部在用地审批改革上的指导思想是“入口适当从简，出口加强监管”。在优化审批程序，缩短审批周期同时，要加强项目用地的批后监管和跟踪服务，防止和减少违法批地占地和闲置浪费土地。一是要建立批后反馈系统，要求地方政府将征地报批后的有关情况实时报备；二是国土资源系统有关部门要建立定期评估系统，对城市用地组织实施、征地、供地以及批而未用、未批先用等情况进行督察和核实评估，形成城市用地年度评估意见。评估结果与下一年度城市新增用地规模挂钩。三是发挥国家土地督察系统作用，根据需要，经常性实地监测了解已批建设用使用情况。
4.5推进信息化建设和廉政建设
充分运用国土资源“一张图”和综合监管平台，对城市用地情况实施动态监控；尽快实现国家、省、市(地)、县(市)国土部门的建设用地电子远程报批；通过信息电子化实现报批程序标准化、细化、量化，审批职能实现内部纪检监督和网上社会监督检查双重制约，打造公开透明的“阳光政务”，从制度上遏制审批腐败和行政不作为。
参考文献
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[7]王世元.在改进和加强城市建设用地审查报批工作试点部署会上的讲话[J]，国土资源通讯，2011，（11）：12-14
[8]刘云生，徐文.论征转分离制度的合理性及其改良[J]，河南财经政法大学学报，2012，（6）：112-121
作者：王妍 单位：中国人民大学
