摘要:政府主导和社会参与的幼儿园发展形式已初具规模，但其运行出现了诸多问题。一方面，学前教育的政府主导型模式开始退化，公办优势随之减弱;另一方面，市场办学模式的局限性导致运作风险不断出现，家庭的意识偏差也开始背离学前教育的初衷。创新我国幼儿园发展的路径机制，必须将普惠性作为幼儿教育事业发展的指导原则，明确相关利益主体的福利责任，进而提高学前教育的整体质量。
关键词:福利三角理论;幼儿园;路径;创新机制
“入园难、入园贵”早已成为困扰幼儿家庭及教育领域的难题。“全面二孩”政策实施后，全国每年预计新增300万个儿童，按照现在的学制，3年后会有900万儿童在幼儿园读书，学前教育将面临巨大压力。［1］现阶段关于我国幼儿园发展的研究主要集中于从学前教育的公平性、公共性以及公益性角度出发，倡导幼儿园在建设过程中的普惠性发展。这些论述给予了我国幼儿园发展的路径选择和理论支撑，但对于解决我国公办幼儿园数量不足、民办幼儿园价格过高等实质问题却作用不大。因此，如何创办更多的幼儿园以满足适龄儿童的入学所需、提高学前教育的整体质量，便成为教育领域、特别是“十三五”时期民生建设亟待解决的问题。
一、幼儿园建设的政策性规划与差异化发展
纵观我国近十年的学前教育发展规划可以发现，整个路径选择是从政府主导到社会多样化参与，国家资本全方位覆盖到社会资本大量集聚、政府与社会共同创建幼儿园的思路展开的。2001年，我国提出了“全面发展的幼儿教育目标”，之后也一直将助推幼儿教育事业发展作为国家教育发展的重要指标;2003年，首次提出“鼓励发展民办幼儿教育”的方针，表明政府不再作为幼儿教育的唯一提供者，打破了我国幼儿教育事业由政府全面掌控的局面。社会资本开始进入学前教育行列，标志着我国学前教育开始进入制度改革阶段。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》进一步明确“建立政府主导、社会参与、公办民办并举”的体制目标以及“大力扶持民办幼儿园”的指导原则。社会力量办园的体制建设愈加制度化和规模化。2012年，国家提出了对幼儿园建设的规划布局意见，2014年又从财税优惠政策方面对民办幼儿园的建设给予大力扶持。可见，不论是宏观层面的政策倡导，还是在微观治理上，作为公共服务体系与儿童福利建设重要领域的幼儿园，其发展都已经成为全民共举的事业。目前，国家和社会力量共同办园的体制已基本形成，但在其运行中仍存在诸多问题，如政府主体责任承担不力、监管职能的弱化以及家长们在选择幼儿园时的求新、求贵心理等，使得市场的营利性价值追求愈加凸显，出现公办幼儿园数量少、民办幼儿园价格偏高且市场风险频发的尴尬局面。管理目标与结果发生实质性偏离，学前教育的公共服务供给体系发展不健全，造成个人福利的巨大损失。
二、福利三角理论视域下利益相关者的责任承担
福利三角理论由伊瓦斯最先提出，他认为福利三角是家庭、(市场)经济和国家共同组成的福利整体［2］;福利供给应是多元化主体、多样化服务，以社会共同责任本位为理念基础，增加个人实际福利效益。［3］根据福利三角理论，在学前教育资源供给不足的情况下，必须靠全民之力推动幼儿教育事业发展，增进儿童福祉，健全儿童福利体系。
(一)幼儿园建设中的政府责任辨析
解决当前我国学前教育发展面临的问题是福利三角视域下政府的价值追求和“有事业心”的服务型政府建设的本质目标。但从现阶段幼儿园建设的总体情况来看，政府在幼儿园建设中没有充分体现主体性责任，儿童福利建设的非常态化和残缺性特征依然明显。1．政府投入不足政府投入不足首先表现为总体投入不足。国际上，学前三年毛入园率在80%以上的国家，学前教育财政性经费占比为9．67%;毛入园率在60%～80%之间的国家，学前教育财政性经费占比为7.73%。［4］而根据国家统计局调查结果显示，2014年，我国学前教育三年毛入园率已经达到70．5%，但学前教育财政性经费占比仅为3．5%，［4］该调查结果直接反映了我国学前教育资源总体投入不足的现状。政府投入不足还表现为区域投入结构不均衡。在不发达和欠发达地区，由于地方政府财力不足，往往削减了当地的学前教育支出，造成东中西部地区的区域性学前教育发展不均衡;而地方经济发展水平的差异也直接影响到城乡学前教育发展不均衡。在财政性经费投入不足的情况下，幼儿园建设的原始负担则通过后续高昂收费的方式落到了各个幼儿家庭，增加了家庭的学前教育支出比例，加重其经济负担。2．公办幼儿园数量不足据统计，2014年我国共有幼儿园20．99万所，其中，民办幼儿园13．93万所，占幼儿园总数的66%，［4］公办幼儿园比例偏低。大多数父母为能让孩子进入公办幼儿园学习，想尽各种办法。如在2016年3月16日凌晨，山东省泰安市某小区的家长们搬着小板凳，连夜赶到居住地附近的某公办幼儿园门口排队等待报名，只为能拿到孩子的入园门票。据家长们反映，几乎所有的公办幼儿园都会出现报名人数超员的现象，他们只能提早做好准备，即便如此，孩子无法如期入学的情况仍时有发生。公办幼儿园数量不足极大限制了幼儿家长选择的范围。究其原因，还是国家的公共服务主体责任发挥不充分，要解决“入园难”问题，亟待政府的政策倾斜和资金支持。3．政府对民办幼儿园建设的外部监管薄弱当前，民办幼儿园数量攀升，扩大了幼儿园建设总体规模，为家长提供了多样化选择。与此同时，也出现了诸如校舍房屋质量差、教师素质不高、教学管理不到位、食品安全得不到保障等问题，极大降低了民办幼儿园的信誉度，使得幼儿园的市场化建设环境恶化。这些都是民办幼儿园在准入环节和实际运行过程中的漏洞所在，是政府在市场失灵时治理不及时，以及国家管理者的监管不力。特别是由于学前教育的实际效益难以在短期内得以体现，这项需要进行持续性投资的公益性事业就难以进行阶段性的结果量化，对民办幼儿园的绩效评估进展艰难，使得民办幼儿园建设的进入退出机制建设迟缓。
(二)民办幼儿园发展的逆向激励矛盾
市场作为政府提供福利之外的强大补充力量，能有效满足社会整体福利的差异化需求，为幼儿园建设注入新思维和新元素，弥补了儿童福利供给的单一性缺陷。但由于市场化经营管理存在的必然缺陷以及“理性经济人”假设所带来的行为弊端，在提供教育资源时，市场会因自身的行为逻辑带来资源供给的弱化和潜在风险的频发，使得出现服务价格过高等问题，学前教育的公益性价值无从显现。在民办幼儿园成为社会办学的有力支撑的同时，随之而来的高门槛却又让众多的家长“望园兴叹”。这不仅违背了给予家长多样性选择、扩大普惠性建设原则的初衷，而且还减损了儿童福利，使“4+2+1”模式下的家庭面临更大的养育成本支出，①降低了家庭幸福指数。家住重庆市渝北区的部分家长表示，孩子就读家庭所在地的小区幼儿园，每个月都需要约2000元不等的费用支出，而这还不包括孩子在学校的其他费用。②在广州、深圳等人口高度集中的一线城市，众多市民更是反映花钱都不一定进得了理想的幼儿园。市场在其自由与选择的价值诉求之下，盈利性成了它所有活动的风向标，减少了志愿性和服务性，民办幼儿园的普惠性建设严重不足，高消费的选择性民办幼儿园建设已经成为了市场追逐的主要模式。这不但与其福利提供初衷的目标相背离，而且也造成了入园贵的尴尬局面，削弱了个人福利受益价值。
(三)家庭的非理性行为选择
民办幼儿园的大量出现，本是为解决在公办幼儿园数量不足情况下产生的“入园难”问题，而其后所催生的“入园贵”难题，除了与市场主体的营利性价值追求有关，长期以来许多家长在为孩子选择幼儿园时出现的过分追求差异化发展与攀比心理也是助长这一恶性循环的重要因子。家长们为了不让孩子输在起跑线上，积极为孩子制订严密、持续培养计划，为其寻找封闭性、双语教学、食宿国际化标准的“贵族幼儿园”，尽力给孩子创造一个最好的学习与成长环境，提高其后续发展的教育起点。市场办学主体在以顾客为导向的敏感商业嗅觉下打造了众多收费高昂、国际化办学模式的、契合家长心理需求的幼儿园。其实，在这些民办幼儿园中，优质、特色化幼儿园十分稀少，但家长的求新求贵心理正好契合了市场办学的营利性追求目标，因此，越来越多高门槛的民办幼儿园应运而生，使得幼儿园建设的普惠性价值越来越低，阻碍了其公益性服务的发展脚步。
三、创新儿童福利最大化的学前教育供给机制
福利三角理论表明，在社会福利提供的互动中，福利供给的份额是相互影响、相互补充，共同支撑着个人福利水平的发展。［3］在学前教育领域的发展中，国家、市场和家庭应紧密衔接，给予儿童生存发展所需的基本保障，完善福利体制设计，实现福利三角互动中的多元福利供给机制建设。作为公共服务提供者和公民权利保障者的国家，应该发挥主导作用，全力推进幼儿教育事业发展，给予其持续稳定的福利供给;而当国家提供公共教育资源的能力出现不足时，市场应该发挥其强大的社会资本凝聚力，满足多元化的市场需求，助推幼儿教育事业的发展;家庭则应扮演好孩子在社会化过程中的关键性角色，使国家福利与社会福利在幼儿身上得到有效转化。在我国幼儿园建设总量严重不足、入园门槛过高的转型时期，国家与市场应以普惠性作为共同承担幼儿园建设的指导原则，家庭也应秉承持续与可实施的学前教育规划原则，形成普惠性发展意识，切实承担起各自的福利责任，以社会共济之举保障儿童福利的有效供给。
(一)政府主导下的国家福利建设
为了有效应对学前教育中的发展困境，给予幼儿园发展事业的宏观创设环境，政府应该扮演好公共服务的主体角色，不仅给予持续的政策支持，做好引领工作，而且还应从财政倾斜上补齐这一短板，充分发挥国家集中力量办大事的职责和优势，促进学前教育可持续发展，成为儿童基本福利供给的保障性支柱。1．扩大学前教育整体普及率学前教育资源整体投入不足是导致我国学前教育发展缓慢的原因之一，入学普及率远低于义务教育及中高等教育，削弱了儿童福利。政府应增加对学前教育的财政性资金投入，划拨专项资金给予学前教育发展;各地区应对公办幼儿园建设进行统一规划，加强对公办幼儿园的建设力度，提高公办幼儿园数量在幼儿园总量中的比例;进一步提高基础教育财政性资金占整个教育支出结构的比例，改善财政性教育经费投入的结构失衡现状，减轻家长的基础教育支出负担，使国家福利建设覆盖面更广、受益人群更多。2．促进学前教育均衡发展加大对落后地区学前教育资源的投入，切实解决落后地区学前教育资金不足等问题，扩大贫困地区的学前教育覆盖面，提升其教育质量。地区间经济发展的差异性产生了大批从经济欠发达地区前往发达地区务工的流动人群，其子女入园问题也一直是学前教育发展的难点所在。应积极完善流动人口户籍登记和管理工作，让流动人群子女能够就近入学，不被高昂学费所困扰，给予其更多福利保障，使全民基础教育能够有效落实，完善幼儿福利建设体系。3．提高幼儿教师福利待遇提高幼儿教师资格认证标准和福利待遇，解决幼儿师资质量差与“幼师荒”问题。在我国的教师行列中，幼儿教师的福利待遇相对较差，而某些地区幼儿教师的身份与地位不明确、工作与职责不对等是导致此类问题的根源所在。高校培养的幼儿教师数量远不能满足学前教育规模化发展的需要，部分幼儿园为了节省办学成本，甚至招聘未经过专业培训的社会人士进行教学，造成整个幼教体系的混乱无序。只有严格设置幼儿教师准入制度，建立健全幼儿教师激励机制，提高其福利待遇供给水平，才能壮大优质师资力量，提升学前教育质量，减少学前教育危机的产生机率。
(二)学前教育资源供给PPP模式下的风险管理
有效解决学前教育中的民办幼儿园发展问题，政府应探索建立以公办民营等形式为主的公私合作伙伴关系，运用PPP模式的问题解决机制，③对市场融资进行有效控制;利用项目优势对民办幼儿园的建设管理进行切实的培育和监管，真正建立面向大众的普惠性幼儿园，创建良好的幼儿园外部环境。1．做好民办幼儿园创建工作的法治化建设出台并完善相关的法律法规，加快学前教育立法进程。幼儿园办园标准、物价收费等方面都要建章立制。要健全幼儿园准入制度，做到有法可依。在社会化办学的环境下，由于准入规则的不健全和门槛设置的不合理，引发了众多学前教育危机事件。只有从加强幼儿园创建工作的法治化进程做起，明确其招生规模、校舍建设规范、教师培养模式等硬性标准，加强制度建设，才能减少后续运行风险，形成良性发展态势。2．强化民办幼儿园营运过程的监督管理在市场办学主体缺乏行业自律的情况下，政府应充分发挥主体责任，加强外部监管力度;同时做好绩效评估工作，完善民办幼儿园建设发展的奖励淘汰机制，增强其运营透明度。只有增强风险意识，从项目管理之初就做好风险预测和责任分担工作，加强对学前教育领域的行政管理，才能确保民办幼儿园建设的各个环节都能得到有效监管，将损失在可控范围内降到最小;并在项目执行过程中做到对资金使用、人员流动等监管，有效防止运行环节的漏洞产生。3．优化对民办幼儿园利益补偿的机制设计开辟专项民办幼儿园建设扶助基金，给予其政策倾斜与财政支持。市场基于其利益最大化的价值选择，在提供公共服务的过程中必然会注重盈利性建设，忽略教育公益性的实质，产生道德风险。政府与市场应形成良好的契约精神，在社会办学的支撑体系中，政府应加强对民办幼儿园的利益偿还，从创建资金的补助与后续税收减免等环节提升民办幼儿园的实际所得效益，降低市场办学对营利性的追求，最大限度地实现学前教育公益性价值，有效应对“入园贵”这一难题。
(三)加强普惠性幼儿园建设
国家应积极倡导普惠性幼儿园建设，在社会上形成良好的普惠、平等教育共识，［5］鼓励家长为孩子选择普惠性幼儿园就读;支持普惠性幼儿园的建设，加大对普惠性幼儿园建设的配套措施完善和资金支持力度，使普惠性幼儿园覆盖面更广、教学质量更高、教学形式更符合孩子成长的规律。1．做好地区间普惠性幼儿园的扩建工作目前，有关普惠性幼儿园建设发展取得丰硕成果的报道逐年增多，其建设模式也从最开始的分地区试点运营变为全国性的规模化扩建。2015年四川省德阳市开展了普惠性民办幼儿园建设试点，并面向社会投放普惠性学前教育学位。这一举措不但丰富了政府购买学前教育服务的实践方式，更有效解决了当地长期以来的适龄幼儿入园难的问题，充分体现了普惠性幼儿园招生面广、教育费用低、教学质量高的发展宗旨。在今后的普惠性幼儿园扩建工作中，政府应加强制度化建设，从机制设计之中强化平等、普惠的学前教育共识，并增加资金投入，促进普惠性幼儿园的规模化发展。2．实现普惠性幼儿园优质化发展当社会广泛形成普惠性发展的学前教育共识之后，政府应严格按照普惠性幼儿园的认定程序，规范其发展方式，确保这类幼儿园的优质发展。各级地方政府要因地制宜，在统筹当地学前教育资源基本配置情况的基础之上，经过严格的资格认定后，给予普惠性幼儿园建设资金扶助，保障其发展所需;同时对普惠性幼儿园的运营环节进行严格的过程管理，在保证普惠性幼儿园建设发展不被资金来源所困扰的前提下，促进其优质化发展，提高学前教育建设的整体质量。
四、结语
幼儿教育对于整个国家和民族发展的重要性不言而喻。“全面二孩”政策实施后我国学前教育面临更大的供应缺口，其实际运行环节更是弊端重重，幼儿教育公共服务体系建设举步维艰。要想真正突破这一瓶颈，须从政府公共服务主导者的本位主义出发，运用PPP模式中的问题处理机制来应对难题。既要大力倡导普惠性学前教育发展，又要完善普惠性幼儿园建设的相应配套措施，使国家、市场和家庭切实承担起各自的福利责任，推动福利三角理论下的多元互动福利供给机制发展，完善我国儿童福利体系建设，迎来学前教育发展的春天。
作者：周燕 贺文 单位：西南政法大学 政治与公共管理学院
