一、相关背景
当前，党中央和国务院高度重视预算绩效管理工作，各级财政也积极开展财政支出绩效评价试点，探索预算绩效管理的有效途径，极大地提升了财政科学化精细化管理水平，切实提高了财政资金的使用效益。预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。它强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务。①预算绩效管理对克服人民银行部门预算管理制度不足，进一步深化人民银行的预算管理制度改革具有重要的意义。根据《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）要求，预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统。预算支出绩效评价是预算绩效管理的主要内容，而要进行绩效评价必须建立一套科学合理的评价指标体系。建立科学系统的绩效评价指标体系也是绩效评价规范化、科学化的前提条件和重要保证。
二、中央银行项目支出绩效评价指标体系
人民银行预算绩效管理的对象包括基本支出预算和项目支出预算，由于项目支出预算具有较为明确的支出目的、标准和要求，本文以项目支出中的基本建设项目作为研究对象，以实用性和可拓展性为主导来设计基本建设项目绩效评价指标体系。
（一）平衡计分卡在基本建设项目绩效评价中的适用性
预算支出绩效评价方法包括平衡计分卡法、标杆管理法、综合指数法、模糊数学法等多种方法。不同的分析方法都存在着各自的利弊，且都处于不断发展的过程中。人民银行在进行预算绩效管理改革探索中，可以选择平衡计分卡法。平衡计分卡是由哈佛大学会计学教授罗伯特·卡普兰（Robert Kaplarn）和波士顿公司的管理咨询师大卫·诺顿（David Norton）在1992年提出的，它提供了一种全面而系统的评价体系，是一个科学的绩效评估与战略管理工具。平衡计分卡兼顾各项有利于提高组织绩效、实现组织愿景与战略的因素，并注重财务指标和非财务指标的平衡，围绕着财务、顾客、内部业务流程、学习与成长四个维度设计评价指标、目标以及行动方案，并通过开展持续的评估活动促使组织愿景与战略的实现。对于中央银行基本建设项目，我们不能一味地讲求资源的节省，而忽视项目整体效率的提升；不能只注重结果的实现，而忽视项目内部管理与控制机制的优化；不能仅仅局限于理顺中央银行内部的各种关系，而忽视其与社会、环境之间关系的改善，应兼顾基建项目的全过程、全领域。从这一点来看，平衡计分卡的基本思想与中央银行基建项目的评价要求存在很高的契合度。
（二）平衡计分卡四个评价维度在中央银行
基建项目绩效评价中的转化虽然平衡计分卡的基本思想与基建项目的评价要求具有内在的一致性，但要将平衡计分卡导入中央银行基建项目评价领域，就必须综合考虑宏观环境和资源的约束、中央银行内部管理的特点以及政策要求等影响因素，重新构建平衡计分卡的四个评价维度。
（三）基本建设项目绩效评价指标的确定
本文基于平衡计分卡的基本思想，并结合中央银行的评价要求，认为：中央银行在基本建设项目预算支出绩效考评实践中，应以部门战略为核心，主要针对财务状况与内部流程两个维度细化分解总目标，建立定性分析与定量分析相结合的预算支出绩效考评指标体系，以实现对多目标的项目支出的绩效管理。评价指标体系如附表1所示。
1.财务管理维度。财务管理由资金落实情况、实际支出情况、财务信息质量和财务管理状况等四个二级指标组成，每个二级指标又由具体指标（三级指标）构成。（1）资金落实情况主要是评价项目合同确定的资金及时到位的情况，包括财政资金及配套资金的实际筹措能力。（2）实际支出情况主要是评价项目实施过程中对于资金管理的规范性、有效性和概算执行情况。（3）财务信息质量是指财务信息的真实性和完整性。（4）财务管理状况只要是指制度健全性和管理有效性两个指标。
2.员工满意度。员工满意度只要是指员工对基建项目的满意率，以及在项目施工过程中发生的信访举报、违纪违法等情况。
3.内部组织与管理维度。该指标主要评价项目在建设施工过程中执行各项制度的情况，包括基本建设程序执行情况、管理制度执行情况、工程实施情况、实施内容完成质量情况等。（1）基本建设程序。该指标要素主要从项目的可行性、初设批复情况、项目设计情况等进行定性评价。（2）管理制度。该指标要素主要对项目法人、工程监理、招投标及建设合同等制度的执行情况评价。（3）工程实施情况。该指标主要从项目实施组织、材料采购管理、项目投资管理、项目施工进度管理等方面进行评价。（4）实施内容完成质量。该指标要素主要根据工程竣工验收情况对项目质量及项目交接情况进行评价。
4.员工成长维度。该指标主要是从员工的专业技能培训、制定对基层员工的鼓励政策等进行评价。对基建项目的评价结果应有一个评价尺度来进行每个项目的比较。
三、结论
本文试图以央行项目支出绩效评价种类中最基础、最具代表性的基本建设项目作为研究的对象，依据实用性和可拓展性来设计基本建设项目绩效评价的指标体系。由于体系中的指标的设计和选取仅是依据我们的经验和实践的总结，尚缺乏大量严格的规范研究。所以，在实际运用中，评价主体可以根据评价目标，结合层次、地域的特点，或者指标数据的可获取性对上述评价指标进行相应的取舍、补充；或者根据自己的需求对评价指标做适当修改。除此之外，我们还应多借鉴西方发达国家的预算管理经验，在试点过程中需要不断总结经验，逐步建立起适合中央银行特点的、覆盖所有预算项目的预算绩效管理体系。
作者：吕慧珍 单位：中国人民银行威海市中心支行
