一、大交通时代城市交通管理的协同要求与架构策略
大交通时代城市交通系统管理架构的构建应当体现系统的“综合性”特征，以实现系统要素的“协同”工作为目标。从这一目标出发，厘清协同工作对城市交通管理架构的要求是进一步完成架构的基础。（一）协同目标下的城市交通管理架构要求1.交通系统与城市用地之间的协同研究表明，城市用地布局与交通系统发展互为因果、息息相关：低密度蔓延式的用地形态必将带来个体化出行需求的上升，产生小汽车主导的城市交通系统发展模式。这一发展模式也极易带来交通拥挤、环境污染等一系列问题，导致城市进一步向更远的郊区低密度蔓延，形成“摊大饼”式的用地发展形态。而高密度集中式的用地形态必然产生集约化的出行需求，这将限制小汽车交通的出行量，为公共交通提供更好的发展环境和空间。与此同时，公共交通模式的选择也将反作用于城市用地形态，决定用地开发的控制强度。城市交通系统与用地布局的密切相关决定着对两者的协同管理应当贯彻于从战略制定、规划到运营管理的全过程：在制定发展战略与规划时实现对两者的一体化考虑，在运营管理阶段建立对两者发展适应性的评估体系和监控策略。2.不同方式交通子系统之间的协同不同交通方式间技术参数、网络结构、系统功能等特征差异明显，加之建设主体不同，管理部门不同，使得我国很多城市将不同交通方式分割开来，形成了分散式的管理架构。在这一架构下，受限于部门利益和职权范围，各部门往往将所辖子系统的最优作为制定相关规划、政策时追求的目标，而在寻求城市交通问题的解决方案时也通常局限于子系统内部，无法进行更宏观有效的考虑。然而，大交通时代的城市交通系统是一个由多式联运交通体系为居民出行提供优质服务的系统，这一系统的总体目标也应是各交通子系统追求的共同目标，将其割裂开来进行分散管理的模式显然是与交通系统的根本目标不相符的，极易导致追求局部利益大于整体利益的弊端，不利于系统整体利益的最大化和交通问题的有效解决。当前管理架构中对多种交通方式进行统筹管理的职能的缺失是造成分散式管理弊端的根本原因。大交通时代的管理应当以居民出行需求为导向，确定城市交通系统发展的总体目标，再依据不同交通方式各自的特征与优势完成从总体目标到子系统目标的分解。各子系统应当以分解的目标作为发展的方向，完成相关的规划制定和管理、决策工作。在这一以共同目标促进子系统协同的架构下，对各分解目标的实现程度进行监控并及时地反馈调整将成为保障各子系统始终沿正确的方向发展的有效手段。3.设施建设目标与交通管理之间的协同我国多数大城市的交通系统都先后经历了大规模基础设施的建设主导阶段和以管理增效率、控需求的管理主导阶段，而基础设施扩容空间的有限往往是交通拥堵问题突出在后一阶段出现的主要原因。这一发展历程下，先建设、后管理的理念逐渐形成，管理成为许多城市在交通基础设施建设基本完成后，应对再次出现的交通拥堵的核心方法。然而，交通管理的实施效果受交通基础设施条件的制约，在交通基础设施规模日益扩大、交通出行需求快速增长的大交通时代，这种先建设、后管理，将建设与管理在时间维度上分割开来的传统理念将导致设施与管理的不协调，致使系统无法达到最优的运行状态。因此，应摒弃先设施、后管理的传统理念，从规划阶段就开始对建设与管理的目标进行协同考虑。此外，交通基础设施与交通管理的分割也体现在专业化分工下两者运营管理部门的不同上，在管理架构中的运营管理阶段，应当充分考虑两者的协同工作机制，以城市交通的目标来统筹建设和管理的协同。（二）城市交通管理的架构策略综合考虑上述系统组成要素（子系统）间的关系和协同需求，如图1所示。图1的要点在于：1.全过程体现系统要素的协同需求在系统架构中增加统筹管理层（即系统总体层），为管理提供高于系统要素（子系统）的更高平台和系统化分析视角；将交通系统与城市用地协同、不同方式交通子系统协同、设施建设与管理协同贯穿于从战略制定、系统规划到运营管理的全过程，尤其是不再遵循以往先建后管、面向单体项目的传统理念，将管理提升到战略制定阶段。2.建立科学的目标制定与评估体系发展目标的制定是战略制定阶段的重点，包括整合城市用地与交通系统的总体发展目标的制定和以各系统要素（子系统）充分发挥自身优势、合理组合为依据的目标分解两个步骤。其中，总体发展目标的制定是政府管理的重点所在，应在全面分析各种影响因素后慎重确定；一旦确定就应长期坚持，不能轻易改变。目标分解过程则应保证分解后的目标集与总目标的一致性。在运营管理阶段构建目标评估体系。这一体系将在系统实施过程中不断检测系统内外部因素的变化，分析环境条件动态变化下原有目标系统的适应性，并及时反馈，以此实现目标系统的更新调整。在实际管理中，应尽量将更新控制在分解目标的微调范围内，避免对总体发展目标的大幅调整。3.建立发展目标的执行体系，以目标协同促进系统协同在系统规划方案与运营管理实施方案中，应充分体现总体目标与各分解目标的导向作用：首先，在总体目标导向下制定融合城市用地与交通系统的一体化规划方案，并在各要素（子系统）分解目标的导向下将总体规划细化为专项规划。其次，在方案实施的运营管理阶段以专项规划为指导进行分系统（要素）的建设与管理，以总体规划为指导采用土地开发审查、交通影响分析（TIA）等方式完成面向交通的土地开发控制，通过构建大交通系统层面的统筹管理机制实现分系统（要素）的协同联动。在运营管理阶段建立目标监控体系，负责监控各分解目标与总体目标的实现程度，并将评估结果及时反馈到规划方案和实施方案中，以保证系统发展目标的实现。
二、大交通时代城市交通管理的定期评估与公交优先
大交通时代的城市交通管理要求我们从系统发展的目标制定与贯彻实施、不同交通方式间的协同管理以及设施与管理措施的整合角度，处理好以下问题：一是规划制定周期与发展路线问题，二是“公交优先”的交通系统要素协同问题。（一）规划制定周期与发展路线问题1.规划制定周期目前，我国城市总体规划和交通规划通常以2030年为远景年，规划期不足20年，属于短期规划方法。短期规划与长期规划的差异在美国与欧洲城市的交通实践过程中已经凸显。短期规划促使美国城市采用了以市场为主导的交通规划与管理方法，利用市场规律高效地解决了当时面临的交通拥堵问题，但将城市引领到了低密度蔓延式发展、小汽车导向的道路上；而欧洲城市选择了政府主导的交通规划与控制方法，很早就确定了城市发展的最终目标，形成了面向最终目标的城市与交通发展规划，并在执行中长期坚持，造就了如今欧洲城市以公共交通、慢行交通为主体的宜居出行环境，这显然也是我国城市希望实现的目标。美国与欧洲城市交通系统的不同发展历程表明：对于城市与交通系统的发展而言，不断着眼短期目标最优化的实现，并不必然导致长期目标最优化的实现。[1]我国目前采用的短期规划、频繁调整的做法（即摸着石头过河）虽然能够高效地解决当前面临的问题，但对于城市交通系统最终目标的实现却并不高效，甚至是南辕北辙的。尽早确定城市发展的最终目标，制定相应的长期发展规划至关重要。2.发展路线制定最终目标的实现不可能一蹴而就，发展路线的正确与否往往是决定成败的关键。如果将城市交通模式分为四种，即慢行交通主导模式、小汽车主导模式、公共交通主导模式和均衡模式，[2]那么如图2所示，要完成从慢行交通主导模式向公交主导模式的转变，可能的发展路线有两个：A-B-C-D(路线Ⅰ)和A-D（路线Ⅱ）。路线Ⅰ中，“慢行交通主导模式-均衡模式-小汽车主导模式（A-B）”的过程（美国城市交通系统的发展过程）是一个城市机动化需求在市场规律作用下的自发行为，可以在无需政府干预的情况下自然完成。然而，接下来的“小汽车主导模式-均衡模式（C）”的过程却是异常艰难的，需要政府的强势干预才有可能完成。研究表明，一旦城市交通系统进入了小汽车主导的交通模式，在土地利用和交通系统的相互作用下，交通需求向小汽车交通转移的趋势就会更加明显。事实上，虽然美国很多城市在1990～2001年期间采用了大量TOD和P+R的政策措施，但却收效甚微，而极少数成功完成这一步骤的城市都经过了长时间的努力，消耗了大量的人力物力，可以说是走了一条事倍功半的弯路。相比于路线Ⅰ，路线Ⅱ是一条政府主导下的发展路线（欧洲城市采取的发展路线）。虽然这一路线在发展过程中的每个阶段可能并不高效，但却引领着城市始终沿着正确的方向前进，对于总体目标的实现全过程来说是高效的。一旦发展路线明确后，就应据此将最终发展目标分解为分阶段发展目标，制定对应的短期交通规划，以此作为长期规划框架下的分步实施计划。长期规划与短期规划一旦制定，就应采取措施确保其得到有力执行。可采取的措施包括：赋予长期规划以法律效力；实施土地开发项目的交通影响分析（TIA）制度，实现以交通容量控制土地开发；建立交通发展目标，实现程度定期评估制度。（二）“公交优先”实现过程中的交通系统要素协同问题“公交优先”常被简单理解为大规模建设公交系统设施，甚至地铁，这是片面的。真正的公交优先应当从城市形态设计、交通系统规划、网络设计、建设到运营管理、使用成本控制等方面全过程地提升公共交通相对于小汽车交通的竞争优势，使公共交通真正在居民的出行选择中体现竞争优势。所以，公交优先是一个复杂的系统工程，应当充分考虑不同交通方式间的协同、设施与管理间的协同问题，实现“一抑一扬，建管同步”。1.公交系统服务水平提升在运行效率和服务水平等方面缺乏优势是目前公交系统吸引力不足的主要原因之一。多数城市对公交线网的扩展采取新建一个社（商）区、新增一条线路（或延伸已有线路）的“局部修补”方式，逐渐形成了目前以点与点的连接为目的的线网结构：长线很多且线路迂回，曲线系数大，复线系数高，降低了公交线路的运行效率，也造成了公交运行管理工作（如公交专用道、公交信号优先系统等技术的实施）上的困难。除线路运行效率不高外，公交出行的可靠性和舒适性较差也是公交难以吸引小汽车出行者的重要原因。准点率低，舒适性差；较远的步行距离、较长的候车时间、不良的步行与候车环境（如酷暑、雨雪等）都会严重影响出行者的选择，降低公交出行的吸引力。公交吸引力的提升需要以提高运行效率和改善服务水平为目标，从线网优化、运行管理到细部设计等对公交系统进行全方位的改善，并将其作为一项日常工作。应将公交整体网络作为优化对象，改造线网结构；并以此为基础采用公交专用道、公交信号优先等管理措施提升公交的运行效率。进一步改善对公交车站、社（商）区与公交车站连廊等细部基础设施的设计，为公交出行营造舒适的步行和候车环境。此外，精心设计的公交票价制度、先进的公交乘客信息服务系统、完善的政府财政补贴政策等都是提升公交吸引力的有效措施。2.抑制小汽车的拥有与使用与公共交通相比，私人小汽车具有无可比拟的出行机动性和舒适性，甚至被人们作为一种身份的象征。因此，要实现公交优先，单纯依靠提升公交系统自身服务水平是不够的，还必须通过需求管理措施抑制小汽车的出行需求。而要真正实现小汽车交通向公共交通的实质性转移，所采取的需求管理措施应使得小汽车出行成本与公交出行成本的差值足以扭转人们选择小汽车出行的行为惯性。可以通过降低小汽车的可达性和提高小汽车的拥有和使用费用两方面措施实现对小汽车出行需求的抑制。从降低小汽车的可达性角度出发，可考虑以下措施：通过限制快速道路进入城市中心区域，增加到发中心城区的慢行交通和公共交通比例，遏制小汽车导向的城市发展模式；采取措施将私人小汽车的停车位置与居住位置分开，使得私家车与公交车的可达性相同甚至更差，促使私家车向公共交通转移，并改善居住区的生活环境。从提高小汽车的拥有和使用费用角度出发，可考虑：征收高额车辆购置税、进行车牌拍卖、摇号等；征收燃油税、拥堵费、高额停车费等。值得注意的是，此类需求管理手段的实施时机对于公交优先能否实现至关重要。研究表明，有着成功公交系统的城市几乎都是在机动化发展初期就开始限制个体交通的增长。如新加坡和韩国首尔都是在小汽车保有率低于70辆/千人前就采取了强有力的小汽车控制策略。而那些在高度机动化阶段才开始大力发展公共交通的城市都没有实现期望的方式转换。
三、小结
大交通时代城市交通系统融入了越来越多的新型交通方式、管理理念、技术手段等要素，其“综合性”特征可以理解为系统要素间的协同需求，即交通系统与城市用地的协同、不同方式交通子系统的协同以及设施建设与交通管理的协同。本文从三个协同需求出发，探讨了大交通时代特色下的城市交通管理，提出了以目标协同促进系统协同的管理架构，并通过目标监控与评估体系保障该架构的落实与更新完善。要实现这一点，完整的战略规划和顶层设计至关重要。更重要的是，这种规划和设计一定是要高质量的，可以说，“高质量”是城市交通健康、可持续发展的保证。
作者：孙立军广告艺术论文 邵敏华 单位：同济大学交通运输工程学院院长 同济大学交通运输工程学院副教授
