摘要:行政法是控权法，控权是行政法的基础和手段，权力控制是法治的起点和归缩。针对当前高校行政权力存在责任缺失、行政机构膨胀、行政权力和学术权力矛盾和挤压、行政管理制度不完善等问题，本文分析当前高校行政权力存在的问题，并通过高校优化资源配置、简政放权、健全学校管理制度，强化行政管理的服务效能、政权力的监督职能等途径加以解决，使高校行政权力真正在法律的轨道上运行，保证行政权力运行的合理性和正当性。
关键词:行政权力;控制;高校
中图分类号:D922．1 文献标识码:A 文章编号:2095－4379－(2016)02－0080－02
行政法调整的行政关系主要是行政机关在行政管理活动中与相对人之间的法律关系，与政府行政权力不同，高校内部行政权力是否纳入行政法规制到目前为止还是个争议的问题。高等学校是一个以为社会提供高等教育为内容的具有公共服务职权的组织，以传播知识的使命，以知识的生产为重心，合法地获得对其成员进行奖惩和管理等权力。《高等教育法》虽然明文规定了大学具体独立法人的地位，但更多地侧重对政府实体权利的规定，如教育行政立法权、决策权、处罚权、监督权等等，更多强调的是政府对学校的权力，而对政府的责任与义务在法律规定的条款不多，从另外一个角度来看是忽视对学校权益的保障。比如:高校作为法人组织在办学自主权方面享有哪些权利，如何界定高校行政权力的边界，哪些条款受到行政法的规制，以及哪些可以纳人行政诉讼受理范围等规定得抽象、笼统、粗糙，容易造成人们对“高校行政权力”认识的误区。［1］
一、高校行政权力存在的问题
(一)权力归属不清晰，责任缺失
任何高校，不管你拥有多么大的办学自主权，都会受到政府的控制与监督，这是政府行使控制权的表现。我们国家目前还没有大学法，关于高校的治理结构与管理体制在《高等教育法》中规定得比较含糊，在大学内部治理结构中，在很多事务决策大多数都是由行政力量主导，决定人事、资源分配、学术评价等。由于高校行政管理人员没有高校教师流动和变动得那么频繁，行政管理人员建立起一整套的思想观念和行为方式等，由他们一批批的有意或无意概括承受，由他们一批批的有意或无意概括承受，使得高校行政权力常常占据高校权力的支配、主导地位。高校作为事业单位，比照行政机关给予相应的行政级别，行政权力在高校很多事务决策中往往占主导地位，决定人事任免、资源分配、学术评价等。但是由于高校行政权力并不具备行政机关意义上的权力和控制的特征，只能归属于特别行政法，导致了高校法律地位不明确、高校行使的权力属性不清晰，传统的行政管理模式并没有实质性的变化，学术权力的弱化、行政级别分明、服务意识淡薄、工作效率低下，容易导致教学科研秩序失去规范和保证。
(二)内设机构膨胀，人浮于事
在公办大学中，《高等教育法》虽然规定了党委和校长的职责范围，党委作为高校政治权力的代表，在大学治理中处于领导核心地位，统一领导高校的工作，具有决定权、裁量权和监督权。校长是行政负责人，是高校的法人代表，认真贯彻执行党委决定，全面负责本校的各项行政工作。但在当前高校治理环境下，党委领导与校长负责的职责和权力划分难免出现重叠和交叉，这显然是不符合科层制的领导原则。在高校内部治理机构中，尽管当前很多高校的采取了通过定岗定编来改变目前高校行政内设机构膨胀的局面，但这只是对行政权力进行重新拼装组合。很多高校把原来的教学系部变成二级学院，系部主任成为二级学院院长，属于正处级干部，这反而造成高校内部有行政级别的领导干部只会不断增多，这与国家中长期人才发展规划纲要(2010－2020年)提出“去行政化”，消除官僚主义，淡化高校的行政级别意识和大学自治的理念背驰而道。
(三)行政权力和学术权力矛盾冲突突出
法律法规所赋予高等学校的权力，诸如规章制度的制定权，组织实施教育教学活动的权力。在行政权力扩张与监督权力弱化的同时，高校的学术权力与学术权力博弈中也极度萎缩。现代社会中行政权力大为扩张，最为突出就是集中于自由裁量的机会日益增多，滥用权力的可能性也与日俱增。这出现了自由裁量与法治之间的严峻关系，在高校学术权力与行政权力始终是难以避免的矛盾体，行政权力强调统一性、层次性和服从性，主要通过行政命令将工作布置下去并逐级贯彻落实，学校各类资源大多由行政管理部门掌控，行政权力往往凌驾于学术权力之上，学校组织在行政权力的下行使各项权利。在机构建制上，学校组织比如学术委员会、学位评定委员会、职称评审委员会、教学指导委员会、专业建设委员会往往没有具体的建制，大多数归口或挂靠管理部门以行政管理部门意志和安排行使学术规范、学术评价以及学术资源配置的职能，学术权力行使缺乏自主权，显现出行政化的倾向，造成部分专家学者价值追求错位(不安心教学科研而热衷行政官职)，也带来教育资源的严重浪费，有时更滋生腐败，破坏社会风气，阻碍高校的发展。
(四)高校行政管理制度还不够完善
依据国家相关法律法规，结合高校的实际情况制定的管理制度，属于学校治理构中的内部管理规定，效力层次不高，强制力也相对较弱。高校内部目前普遍存在管理制度不健全，特别是根据上级文件制定实施细则的过于粗糙，可能会使学校某项工作无法可依、无章可循。另外，在高校人事管理方面，高校普遍存在的现象就是只重视人才引进和管理，轻视培养，近几年来，随着高校大众化的基本普及，有大量的硕士生、博士生涌入高校，可是在维系人才稳定、使用和人才资源的配置上却不引起高校特别是新建本科院校的高度重视，因此，在一些高校中，每年都花巨资引进的人才或费尽周折培训出来的人才大量闲置的现象常有发生，高校教师流动性和变动性也不断上升，不利于学校教学秩序的稳定。
二、行政法视角下高校行政权力的支配与限制
基于行政法视角来看，行政法就是规范行政机关、保护相对人合法权益的法律规范。高校法律地位的不明确，行政机关与高校行政权力的配置的失衡，行政机关自由裁量权失范，导致行政机关权力扩张和学校自主权的萎缩，那么我们如何有效地控制高校行政权力，使之能够走良性化的监督制约的道路呢?笔者认为从以下几个方面来努力:
(一)减少政府对高校的控制和干预，让高校拥有更多自主的权力
有行政权力的存在，那就必然就应该控制这种行政权力，这既是一种学说或者一种理念，同时又没有外在控制这种权力的力量，那么就必然到最后会出现滥用权力的问题。高校行政权力也不例外，高校拥有的管理权都是依法授权并经相关的审批程序而获得的。当前我国高校很大程度上依赖于政府的行政监管，缺少一个相对自由的内部管理环境，学校事务时常受到行政权力机关的过多干预，不利于学校的长远发展。高校有着自己的理想和信念，有着其独特的教育规律和运作方式。因此，从社会主义市场经济和民主法治建设的时代要求出发，依法确定和保障高校的相对独立性，不断扩大高校的自主权利。根据《高等教育法》的要求，政府要从制约型向服务型转变，提供良好的外部环境，不要大大小小事情都要亲自操控，落实高校的办学自主权。一方面，可以考虑加快对《高等教育法》的修订步伐，确定部分权力的行政性，对高校的法律地位进一步明确，在赋予高校管理权的同时，也要对其行政权力进行约束。
(二)精简机构，提高人员素质，使行政权力行使具有正当性
行政管理关系是行政主体在行使行政职权过程中与行政相对人发生的各种关系。对于目前庞大繁琐的高校行政机构来说，精简机构是必由之路，要想改变解决机构臃肿的局面，就必须在将业务相近、管理职能相似的部门进行有效的整合，进行按岗定编，建立相应健全的竞争机制，激励机制和约束机制。首先，要对高校的行政管理进行了规范，让高校在完善内部治理机构中必须做到有法必依。其次，对高校行政权力要明晰，对因定岗定编受到调整的人员在其合法权益受到损害时可以通过相应的救济途径使自己的合法权益受到损害降到最低。第三，要进一步加强对高校行政权力行使的正当性，包括事先告知相对人、向相对人说明行为的根据和理由，听取相对人的陈述申辩以及事后为相对人提供相应的救济途径。第四，加强对行政决策权力的制约，明确学术权力与行政权力运作机制和范围，加快行政权力法治化的进程。
(三)强化高校行政权力司法监督的作用
行政行为接受法院的审查监督是一种比较有效的监督制约机制。司法审查和正当程序在世界上很多国家都已经成为有效的监控行政权力的重要手段，但是国内外法学界一直对司法能否介入高校的话题争议不断。尽管行政程序与司法程序相比，对行政行为的控制具有积极性、主动性、预防性等特点与优势，但是司法不能代替行政，相对于行政行为司法审查的控制有其自身的特点。在大学章程中，高等教育法中可以明确规定，当高校学术组织不服从高校的重大行政决策时，经过一定的前置复议程序仍不服从行政决策时，可以向法院提起行政诉讼，让法院成为最终的裁决者。随着高校办学规模和自主权不断扩大，高校能够有权支配的各种资源不断增多，高校腐败问题时有显现。［2］根据对已经暴露出来的高校腐败问题的分析，近年来高校腐败问题主要发生在招生、基建、财务管理、资产管理、采购等领域，这些领域无一不是行政权力主导的领域。笔者认为，建议将高校在招生、基建、财务管理、资产管理、采购等这些领域列入司法审查的范围，最高人民法院也要可以以司法解释的形式把高校行政权力司法监督纳入特别行政法的诉讼范畴，保证司法对高校行政权力的有效监督。
(四)坚持法律保留和法律优先的原则，使行政权力行使做到有依据
高校既要接受教育主管部门的外部宏观管理，又要建立和完善保证学校各项具体事务正常运行的内部微观管理体制。在高等教育的相关法律法规中，程序性和规范性的较少，而原则性和宣言性的条文较多，法律可诉性和操作性不强。因此，有必要进一步完善规章，规章相对于法律更加具体、更具有操作性，高校往往都是直接依据规章行使行政权力的，因此，依据部门规章进一步规范和完善高校行政权力运行体系是非常必要的和完全可行的。高校明确规定定行政权力与学术权力之间的关系及各自在高校权力中地位，进一步完善部门规章，高校在实施过程中，必然就“依法自主管理”事宜制定内部的规范性文件时不能有太多的随意生，出台的有关实施办法不得与上位法和部门规章相冲突，必须坚持法律保留的原则，尽管这些规章制度对高校成员有一定的强制性和约束力，但要具有法定的效力，还必须经过走相关的程序取得的。坚持法律优先原则就是对高校内部规范性文件进行及时清理。这些高校内部规范性文件体现了高校的自治的规则，也是对法律规范进行完善和补充的过程。
［参考文献］
［1］李斯令．行政法视角下高校行政权力的法律控制［J］．高教探索，2012(3)．
［2］紫玮．论高校行政权力伦理监督［J］．重庆科技学院学报，2014(3)．
作者：黄柑童 班克宝 单位：广西师范大学法学院
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