一、抓科技支撑，创新林业发展方式
一是开发了湖南省林地测土配方信息系统平台。系统集成了1000余项科研成果，采集了470万个林地小班的立地、土壤肥力、85个可选造林树种良种及其栽培技术等信息，并提供22位专家在线“一对一”咨询服务。围绕推广应用，全省共举办培训班200多期，培训人员20多万人次，对林农进行了全面的科学造林辅导，有效解答了林农自家山头种什么树、怎么种的困惑。二是应用技术研发成效显著。全省收集油茶种质资源1900余份，选育出“湘林系列”油茶良种70多个，培育新品种4个；开展了竹资源高效培育、竹材加工关键技术及装备、竹基新材料等技术研发和示范，取得科技成果6项、发明专利6项。三是加强先进适用技术推广。依托实施中央财政林业科技推广资金示范项目，全省建立油茶良种采穗圃14.7公顷 、苗圃13.3公顷，新造油茶标准化丰产示范林106.7公顷，培育油茶早实丰产标准化示范林166.7公顷，油茶低产林改造标准化示范林93.3公顷，油茶幼林间种套种标准化示范林33.3公顷；建立了我国南方地区规模最大，集生物防治技术研究、天敌规模化繁育、成果转化示范于一体的综合性科技创新平台——天敌繁育中心。省林业厅邓三龙厅长亲自组织成立了林下经济科研课题组，并任课题组组长，面向市场，开发林农容易掌握的作业方法和产品，成功研究出铁皮石斛、菌根性食用菌、天麻等林下栽培的技术，初步推广面积666.7公顷。
二、后林改时期湖南集体林经营管理面临的主要问题
林改确立了农民林地经营的主体地位，是对农村生产关系的变革，释放了长期禁锢的林业生产力，激发了林农的生产积极性，促进了林业快速发展。但通过此次对湖南的调研，结合学员对南方其它省林改情况的了解，发现林改后仍然存在一些亟待破解的命题。
（一）经营难，粗放经营呈现常态
南方集体林区人多地少、地块分散，林改对不同品质的林地资源分配实施平均搭配，导致林地经营进一步细碎化、分散化，很难推进森林的高效集约经营和产业化发展。同时，随着城镇化进程的加快，兼营林地或脱离林地的农户增多。一些对林地依附性较弱的农户，宁可自己不经营，也不愿流转到别人手里。一些林业大户通过林地承包经营权的流转，大量占有林地，但是资金、技术并不落实，只为囤积或者炒买炒卖土地，导致大量林地资源粗放经营甚至闲置浪费。
（二）治理难，生态保护关注不够
林改后，一些经营者利用林地资源单纯追求经济利益，对油茶、杉木等商品林市场投资热情较高，造林质量较好，但对林地资源的生态效益关注不够，立地较差的生态脆弱地带或公益林地造林缺乏市场投资。从郴州市的调研情况看，一般林地实际造林成本在15000元/公顷以上，废弃矿山、石质山地等困难立地造林在30000元/公顷以上，而国家造林补贴只有4500元/公顷。目前，湖南省还有133万多公顷石漠化山地和废弃矿山，在国家补助低而地方政府无力配套、市场投资愿望不足的情况下，造林绿化工作很难有实质性的推进。同时，生态保护有待加强，如耒阳市南京乡建设的1000公顷成片油茶基地，在公路两侧的山坡上采取全垦整地造林，大面积土地裸露易造成水土流失。
（三）管理难，行政成本快速放大
林地承包到户后，林业行政管理面临的形势复杂，管理的工作量大幅度增加。资源管理从单一面向村委会到面向千家万户落实采伐限额指标，采伐办证程序虽然大幅度地简化，但林业工作人员仍需3次到现场（申报前核实、作业设计、伐前确认勘界），造林、抚育等生态工程需要在规划前就与每个经营主体的多元化经营诉求对接，一块山林的森林防火、防盗、防病虫害等常涉及到对几十户林农的动员。工作量上升、工作条件有限和管护成本大幅增加，导致难以统一协调和落实管理和防控措施。
（四）融资难，集体林业投入不足
林改后，林农对资金的需求非常强烈。但因林业周期长、风险高，社会资本难以流入，林农又缺少必要的资金投入，资金短缺严重制约了集体林的科学经营。林改后的产权制度安排意味着产权持有者享有从森林资源所实现的价值中获得经济利益的权利，产权交易、林业资产抵押贷款等都是林农实现产权功能获得资金的主要途径。但分散、无组织介入的林农进行林权交易和林地资产抵押的程序复杂，操作成本高，无论对于银行还是林农来说都难以接受的，导致森林资源优势无法快速转变为有效资产。另外，基层专门从事森林资源调查、森林资产评估的机构和专业人员极其缺乏，也限制了林地流转和抵押贷款业务的开展。
（五）稳定难，担心不动产统一登记可能带来冲击
本次所调研的市、县目前普遍担心下一轮不动产统一登记可能给林改推进带来严重冲击。《不动产登记条例》将于2015年3月1日起施行。该《条例》内容涵盖了森林、林木所有权，其所要求的不动产登记建簿与林改的关系无从认定。在林权登记职能移交国土部门后，对“林地”的认定将涉及林业、国土等相关部门定义的交叉、职能的重叠，而一旦对林改认定后的林地重新认定、登记，可能造成难以估量的混乱，导致大量林权纠纷的出现，也给征占用林地管理、林木采伐管理，已流转林地和已发林权证的有效性，林权流转变更、林业行政执法，森林植被恢复费、育林基金的收取，林业信用贷款等林业管理工作带来一系列不确定性影响。
三、加强南方集体林经营管理的建议
林改的两大基本原则是公平与效率，既要实现“耕者有其山”的公平目标，又要实现“林业增量、增收、增效”的效率目标。通过确权到户、明晰产权后，构建新型集体林经营管理体系则是实现效率目标的关键。应认真贯彻十八届三中、四中全会精神，在生态文明制度体系框架下，强化依法治林，进一步完善后林改时期南方集体林的经营管理制度实践。
（一）完善集体林权制度安排
认真贯彻执行《中共中央国务院关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》精神，在集体林权制度安排上实现集体林地所有权、承包权与经营权三权分置，坚持林地集体所有权，稳定林农承包权，放活林地经营权。所有权、承包权要进行确权、登记、发证，林地经营权也应进行确权、登记和发证，完善林权登记档案材料，维护林权证的法律权威。即将开展的不动产统一登记工作，对林权登记档案材料是一次检验，要抓紧完善林权登记档案材料补缺补差，确保档案材料的完整性和准确性，维护林权证的法律权威，建议从国家层面，与相关部门主动沟通、协调，确保现有林权证的稳定性，并统一林地林权的认定标准，以减少对林业产业发展和森林资源管理造成的冲击，维护林改成果。
（二）引导林农开展规模经营
林改分山到户后短期内必然促进林业生产力的发展，但从长期看，林业最终还是要走规模化、专业化、集约化的经营之路。一是林地使用权、经营权通过市场流转向专业化企业集中。鼓励集体林承包主体依法以承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式将林地使用权、经营权或森林、林木的所有权、使用权、经营权进行流转。把分散的林地转让给有实力、专业化的林业企业经营。二是积极引导林农在自愿的基础上，以资金、技术、林地资源为资本，组建新型的林业合作经济组织和林业经营实体，鼓励周边国有林场以土地参股、采伐分成等形式吸纳林农的林地资源，从而实现林地相对集中经营。三是采取互帮互助、换工串工等形式组建松散的林业联合体、互助组，将分散林地统一起来，编制经营方案，共同申请财政补贴或采伐指标，互助开展经营管理活动，共同面对市场和承担经营风险。
（三）强化经营方案在集体林经营中的地位
后林改时期森林经营主体呈现多元化，经营诉求呈现差异化，迫切需要一个平台协调公共利益与经济利益之间的关系，协调集体林所有者、承包者与经营者之间的利益关系，经过多方参与或认可的森林经营方案是一个最有效的协调平台。经营主体自主编制森林经营方案，界定公益林与商品林，明确经营目标与经营类型，将5-10年内的营造林任务和采伐量落实到山头地块和年度，生态与公共需求可以通过政府部门指导、审查和监督森林经营方案实施而得到落实，乡村集体、承包户的相关诉求也可以通过参与森林经营方案编制与实施而反映出来。因此，应大力推行森林经营方案制度，构建以森林经营方案为核心的集体林经营管理体系。凡是编制了森林经营方案的经营主体，直接将种苗需求与造林、抚育任务纳入国家、地方相关工程和项目规划，对经营主体实施中央财政分项全额补贴。凡是没有编制森林经营方案的集体林，其种苗、造林、抚育只能减半给予财政补贴。用经济手段引导集体林经营者自觉编制和实施森林经营方案。
（四）完善集体林权交易与融资服务
针对林农参与林权交易规模小、成本高等问题，要规范、简化林权流转申请和交易程序及备案备查制度，健全森林资源资产科学评估定价机制，加强对服务基层的森林调查员、资产评估员，以及保险、代理机构等的培养，搭建网络交易平台、乡镇基层服务和林业权属过户登记机构相结合的林权交易服务网，最大限度地降低交易综合成本。同时，针对林权抵押贷款出现环节繁、限制多、成本高、不确定风险大等问题，林业部门需要规范和健全林权抵押登记、评估、流转和林权收储等机制，提高服务效率，依法规范林权抵押物及其抵押贷款条件，探索发展信用平台，以有实力的公司作为借款人，统一向金融机构借款，公司再向林农和林业企业推行林权抵押贷款等新的抵押贷款模式。
（五）推进经营队伍专业化与职业化
南方集体林区劳动力资源紧张，加上森林采伐、造林等工作专业性强、安全风险高，许多实际承包山林的林农并没有从事林业工作的经验。因此，在农村地区推行林业专业化生产非常必要。林业主管部门应加强对农村劳动力的林业技术培训，按照造林工、抚育工、采伐工、油锯手、森防员、森林管护员等劳动标准的要求培养从事林业生产的专业人员，颁发上岗合格证书，引导组建专业化的林业生产队伍，为林农提供专业化的林业生产服务。同时，推行职业森林经理人制度，使有资质的市场中介人从事森林调查、作业设计，负责组织营造林生产，监督造林、采伐等生产过程，为林权流转和抵押提供咨询服务，在通过技术服务或组织生产经营获得相应的报酬的同时，对自己的行为承担相应的风险和法律责任。
（六）健全公共财政支持体系
现行公益林补偿标准虽经多次提升，但距离现实需求仍有较大差距，公益林严格的保护政策与补偿标准偏低的矛盾突出。建议采取重点公益林的赎买和收储政策，将自然保护区、森林公园等范围内的重点公益林地的所有权，通过赎买转为国有林。将关键地段的重点公益林的林木所有权或使用权，经过流转，统一组建或委托相应专业机构进行管理。同时，加大中央财政对岩溶石漠化地区、紫色土、石英砂岩土、废弃矿山等困难立地造林工程造林以及集体林区基层林业站及服务体系、劳工技术培训、林木良种基地、护林防火与病虫害防控、公益性森林保险等领域的扶持力度。
单位：中共国家林业局党校第45期党员领导干部进修班
