一、我国农民教育政策分析
一个时期以来，国务院和相关部门对农民教育颁布了一系列文件、政策，加强对农民教育。2003年9月，国务院颁布了“国务院关于进一步加强农村教育工作的决定”决定，强调了农村教育的作用:“农村教育在全面建设小康社会中具有基础性、先导性、全局性的重要作用。”文件指出了农村教育的重要地位:“农村教育在构建具有中国特色的现代国民教育体系和建设学习型社会中具有十分重要的地位。”文件在肯定我国农村教育取得成绩:“实现了基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲(以下简称“两基”)的历史性任务，农村义务教育管理体制改革取得了突破性进展，农村职业教育和成人教育得到了很大发展，为国家经济社会发展提供了大量较高素质的劳动者和丰富的人才资源”。同时，也指出了农村教育存在的问题:“我国农村教育整体薄弱的状况还没有得到根本扭转，城乡教育差距还有扩大的趋势，教育为农村经济社会发展服务的能力亟待加强。”文件就农村教育的发展提出了“加快推进”两基“攻坚，巩固提高普及义务教育的成果和质量”和“坚持为‘三农’服务的方向，大力发展职业教育和成人教育，深化农村教育改革”两大战略任务并就完成这两大任务所采取的措施和各级政府和相关部门应该完成的工作提出了具体的要求。关于农民教育的具体措施，文件提出“以就业为导向，大力发展农村职业教育。要重点建设好地(市)、县级骨干示范职业学校和培训机构。要以农民培训为重点开展农村成人教育”同时，对高等院校科研院所在培训农民中也应发挥应有的作用进行了规定。［6］同年，国务院办公厅颁布了《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》文件，指出:“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。农民进城务工就业，促进了农民收入的增加，促进了农业和农村经济结构的调整，促进了城镇化的发展，促进了城市经济和社会的繁荣。做好农民进城务工就业管理和服务工作，不仅有利于促进国民经济持续快速健康发展，而且有利于维护城乡社会稳定要求”，文件要求“有关部门应把农民工的培训工作作为一项重要任务来抓”，要“制定专门的培训计划”在培训内容上，要对农民进行“农民工外出前的基本权益保护、法律知识、城市生活常识、寻找就业岗位等方面”的培训，要“为农民工提供的劳动技能性培训服务”，而“应坚持自愿原则，由农民工自行选择并承担费用，政府可给予适当补贴。“用人单位应对所招用的农民工进行必要的岗位技能和生产安全培训。”［7］同年，国务院办公厅转发了农业部等部委关于《2003－2010年全国农民工培训规划》文件，文件对当时我国农民劳动力现状进行了分析，指出:“我国农村有1．5亿富余劳动力，每年还要新增600万农村劳动力。农村劳动力素质不高，缺乏劳动技能，影响向非农产业和城镇的转移，难以在城镇实现稳定就业。在9000多万跨地区进城务工的农民中，有相当数量的人员没有稳定的职业和居所。在农村劳动力中，受过专业技能培训的仅占9．1%。在2001年新转移的农村劳动力中，受过专业技能培训的只占18．6%。随着经济发展水平的提高和新兴产业的兴起，缺乏转岗就业技能的农村富余劳动力的就业难度越来越大。农民工素质亟待提高。”文件明确了“农村职业学校、成人学校成为农村劳动力转移培训的重要阵地。“要求”各类职业学校要扩大面向农村的招生和培训规模，积极开展农民工的职业技能培训。加强农村成人学校建设，充分利用农村成人学校开展农民工培训。城市职业学校和成人学校要结合市场需求，及时调整专业结构，积极开展进城农民工的教育培训工作。”国办发［2003］79号)［8］这个文件是相关部委为了落实或实施“国发［2003］19号”、“国办发〔2003〕1号”文件精神的而起草的规划。随后，国家及相关部门又陆续颁布了一系列关于农民教育的文件制定了相关政策加强农民教育工作。
2004年，科技部、农业部、社会保障部、共青团中央启动了“星火科技培训计划”这是一项针对劳务输出地区进行的远程教育培训项目，是一个专项培训项目，通过远程教育为手段和建设“基地”的方式所开展的农村劳动力转移培训;2004年，农业、财政、劳动和社会保障、教育、科技、建设部启动了针对农村劳动力转移进行培训的“阳光工程”，这个项目是落实《2003———2010年全国农民工培训规划》所开展的具体工作。从国务院三个文件的内容分析，不难看出，国家对农民的教育重点放在了两个方面一是农民工培训，二是对农村生产技能的培训。这是根据我国国情，为解决“三农”而采取的正确措施，这些文件的制定，对于规范农民工培训工作无疑发挥了重要作用。一是提高了农民工培训工作的认识。文件认为，这是一项与国家整体发展与进步相关的重要战略任务，是“农村劳动力向非农产业和城镇转移，是建设现代农业、解决“三农”问题的重要途径，是经济和社会发展的必然要求，是我国社会进步的重要标志。”［9］二是明确了任务，文件重申了培训内容，同时，明确了承担培训任务的学校，为“农村职业学校、成人学校”，不仅仅要“发挥乡镇成人文化技术学校、农业广播电视学校和各种农业技术推广、培训机构的重要作用”，［10］。更不是笼统要求“高等院校科研院所”承担相关任务。意味着培训层次的提高和更加正规。三是这三个文件是同一年颁布的，如果说一号文件是一个针对农民工进城务工人员加强管理和服务为内容，而对农民工培训只是其中一小部分，而十九号文件是加强农村教育，是落实国家农村教育工作会议精神面制定，其中对农民教育提出两方面任务，一是加强农业生产技能的教育，二是“积极实施农村劳动力转移培训”。而79号文件则是专门针对农村劳动力转移或明确地说是针对农民工培训的。这个文件颁布后，教育部及各相关省也制定了文件来执行79号文件。后来，国家关于农民教育始终是围绕着“农村劳动力转移培训”和现代农业生和管理人员的教育与培训上。应该说教育内容和工作重点更加明确和突出。国家关于农民工教育的相关政策颁布实施后，对农民的教育纳入了国家这一层面，使农民工教育问题引起了社会的重视，但是，随着大量农民工进城务工，又出现了新的社会问题。诸如农民工社会地位、福利待遇、进城人员子女教育、工资拖欠、居住条件、劳动安全、社会保障及管理和其他服务滞后等。为此，2006年3月，国务院专门下发了“关于解决农民工问题若干意见”［11］文件进一步肯定了农民工在社会主义现代化建设中的作用，特别是在城市建设、繁荣经济中所作出的贡献。我国现代化建设的实践也表明，在诸多的行业中都有农民的身影，但是，他们所处的社会地位与所作的贡献是不相称的，他们所承担的义务和应享受的权利是不相称的。2010年，国务院办公厅下发了“关于进一步做好农民培训工作的指导意见”［12］文件就农民工培训统筹安排、资金使用、提高培训质量、完善监督制度提出了指导性的意见。国家相关部门关于农民工教育制定了相关政策，但是，政策不等同于法律，法律的缺失使农民工教育问题得不到很好的解决，如培训经费在整个国家教育经费的比例问题、培训的主体学校是否应该有一个完整的教育体系、培训管理的政出多门等，这些不是政策层面能够解决得了的，只有通过立法的形式才能更有效果和力度。而“不断完善新生代农民工培训的有关法律法规”［13］是强化农民工教育与培训培训重要不可或缺的工作。当下的主流观点认为，政策是高于一般性法律规范的原则和精神，作为特定时期和背景条件下公共权力机关意志的表达，其不仅在事实上约束着具体法律规则的制定和解释，而且在一般性法律规则不能适用时将扮演“兜底裁决条款”的角色①。在现代法治背景下，“政策”的含义已经与人治相分离，成为法的指引和纲领，而且表现出政策和法相融贯的趋势②。而存在于公共发展中的社会利益包含三种形式，其中一种形式就是文化发展的社会利益，而这项利益于法律中没有被那么清楚地认可。可以认为他包括四项政策:科学自由政策，学术自由政策，鼓励艺术和文学的政策，促进教育和学习的政策③。目前对于促进教育和学习的政策一定程度上得到了宪法条款的承认，但是如何将其转化为一项公民可现实实现的权利则是在国家需要加强农民工教育与培训的大背景下，值得我们关注和思考的问题。
二、完善农民工教育立法
近年来国家加大了远程教育的投入，利用远程教育的资源共享性、优质性、先进性、丰富性、互动性，远程教育形式的灵活性先后开展了农村党员干部培训、农民工培训并取得了实效。随着信息技术的快速发展和信息技术与教学内容的深度融合，为农民利用现代远程教育为手段获取知识、增强就业、从业能力、提高文化素质奠定了重要基础。在现代远程教育条件下，农民足不出户便可学习。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010———2020)》提出办学“开放大学”，开放大学重要职能之一就是开展或承担国家终身教育，而农民教育是终身教育的重要内容之一。在农民工教育工作中，开放大学有自己的优势，办学层次多样，不仅有学历教育，而且有非学历教育，在学历教育中，有中专、大专、本科，实现了多层次，随着我国农民文化素质的提高，他们将不满足于一般的技能培训，有进行学历教育的要求，电大举办的“一村一”项目已经招生，有的省一次招收几千名学生的结果本身就说明了问题。在非学历教育上，2004年，科技部、农业部、社会保障部、共青团中央启动了“星火科技培训计划”，利用远程教育进行农民培训是有成功经验的。开放大学本身面向农村的办学方向适应了农民教育的要求。因此，利用现代远程教育为手段开展农民教育是进行农民教育的重要选择之一。因为在我国，解决“三农”问题也好、城镇化也好、城乡一体化也好，有一个关键的问题，就是人才，培养人才需要资金，利用远程教育又节省资金，又能培养人才的两全其美之事。同时，又可以解决农民工教育中没有完整的教育体系问题。但是，由于我国“立法的薄弱和滞后，法制不健全，使得现行相关法律、法规无法调整远程教育过程中形成的各种复杂关系。”［14］而农民教育也是有政策无法律。因此，有必要进行现代远程教育视域下的农民工培训立法探索，作为终身教育立法的一部分。农民工群体的特殊性，导致在现行法框架下很难寻求到与其主体身份相匹配的保护规范。因为导致该群体的教育体系缺失的原因特殊，所以欲改善其受教育情况既不能适用保护特殊年龄段受教育人群的《未成年人保护法》，亦不能适用无法履行其受教育义务的《义务教育法》，针对我国的农民工现象必须适用社会弱势群体教育法或国民终身教育法。而上述两种立法目前均未出现在我国教育立法体系之中。纵观各国立法，无论是福利国家还是税收国家的相关立法，均对社会弱势群体教育缺失问题采取了特殊照顾的态度。例如挪威《成人教育法》规定，成人教育的费用，“除正式拨款外，在议会年度拨款基金的限额内，教育部还应专门拨出款项帮助从事特殊教育机构，如为残疾人，基础教育未完成的人，家庭负担极重而无力继续学习的成人组织的各类教育，可百分之百获得国家批准的教育专款”。美国《成人教育法》规定，“对因多种困难难以满足教育需求的人，特别是伤残人，老人，季节工，只能利用业余时间学习的人和高中毕业后无法继续学习的人，制定试用的中学后计划。”④该种立法按我国〈宪法〉规定了公民受教育的权利和义务，这是进行农民工培训立法的主要依据，在实践上，仅从2003年以来，国务院就颁布了相关的政策，对农民工教育的内容、经费、学校、行业、地方政府的责任、义务进行了规定，各省和相关部委也制定了相应的政策，这些都为农民工教育立法做了准备。
通过立法，一是解决培训农民工的教育体系，而不是概指“培训基地”、“中职学校”，明确要求利用开放教育的形式和学校开展农民教育，这教训工作有专门的学校使培训质量有保证。二是解决农民工培训的经费问题，国家有专项经费用于农民工培训，从整个国家GDP4%中占有一定比例编入国家财政预算和各级政府预算中，使经费有保障。三是由教育部门负责农民工教育工作，从本文对国家相关政策分析中不难看出，关于农民工教育与培训问题，国务院发文件后，各部委也下发文件，有时六个部委联合下发文件，众所周知，我国机构改革后，不是所有机关都设有教育机构，这样一来，很难把工作落到实处并往往发生扯皮现象，对于农民工培训是不利的。四是明确培训内容，除了进行从业技能培训外，要加强法律、文化、城市生活、理财、人际交往等方面的培训，随着我国城镇化、城乡一体系化建设速度的加快，部分农民的身份将发生变化，并不排除由农民变成了市民。首先，农民工培训立法应当是继续教育立法中的一部分，因为继续教育具有发展个人能力，改善个人职业状况和提高社会生产力三种功能⑤，而上述三种功能又恰恰是农民工培训所追求之目的。其次，农民工接受教育无法成为农民工的义务，而应当是农民工群体的一项权利，即农民工有培训和学习之需求时，国家应当给予其一定的优惠与照顾手段。所以农民工在受教育或培训中的地位应当与普通继续教育有所区隔，其教育场所应当是作为“公务法人”(即由行政主体所控制，持续地位特定的公共目的而服务的人或物⑥)的普通或特殊的公立学校，即其可以作为普通公立学校的一部分，亦可以成立单独的教育机构。这种安排一方面可以较为清楚地明晰继续教育机构与继续教育行政机关的关系，尊重公务法人的独立性，弱化行政干预色彩，逐渐加大继续教育机构的自主性;另一方面又可以方便地实施国家的优惠与补贴政策，将国家对于农民工群体的照顾政策快速而准确地落实。至于继续教育机构内部的管理问题，主要包括了继续教育机构与学生之关系和继续教育机构与教师之关系，这两种关系在行政法上经历了由特别权力关系理论向特别管理关系理论的发展⑦。在特别权力关系中，行政主体与行政相对人的地位不对等，在继续教育机构中则导致继续教育机构与学生或者教师之间的地位不平等。而二战之后特别权力关系理论受到现在行政法学批判和扬弃，发展出了新型的特别管理关系理论⑧。即特别管理关系中的基础关系具有可诉性，而对于继续教育机构的课程设置、专业设置等其他设计教学和学生的日常管理的事项，属于特别管理关系，继续教育机构不必严格遵循法律保留原则⑨。所以，农民工培训机构在严格遵循国家相关立法与政策规定的基础上(如不得拒绝农民工接受教育之请求等)，可以对教育的时间，教育的形式等教育内容进行自主规范和选择，以求教育机构欲达到之教育目的。同时与农民工之间形成双向选择机制，即农民工可以随时选择不同的教育机构进行学习与培训，教育机构也可以提出自主的学习与培训方式，双方各择最为适合者为之。最后，农民工教育立法最为困难的是主体判定与优惠措施制定问题。“农民工”这一群体在社会称谓上可以是模糊的，但是作为欲被立法规范之主体，应如何对农民工定义是农民工培训立法的一个基本问题。在此建议采取户籍证明兼工作证明等方式，即具有农村户籍又具有若干种劳动证明之人可以被定义为农民工，适用农民工教育立法。而优惠办法也不能是无条件的完全的优惠，对社会弱势群体的救助应当以帮助其可以自食其力为界限，所以应当对其教育与培训设定一定的时间限制，以保证其有足够的工作时间。并且对于参加培训的农民工定期或不定期进行考核，以检验其学习效果，合格者颁以某种证书或技能证明，不合格者削减或取消其免费的或优惠的继续教育或培训之资格，以防止其浪费公共资源。总之，我国农民工教育立法是一件刻不容缓的工作，在终身教育快速发展的今天，农民工在我国经济建设和发展过程中发挥重要作用的今天，没有一部农民工教育与培训的法规，是与我国依法治国的方略不相适应的。
作者：王琦 单位：中国政法大学
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