一、我国个人所得税征收情况
我国的个人所得税在公平社会财富分配、增加财政收入、缓解个人收入差距拉大等方面起着很大的作用，但是，它目前的发展还很不完善，需要进一步改革。在社会生产力迅速发展的形势下，我国居民的收入水平也保持着高速的增长态势，同时居民人均年所得的提升也带动了个人所得税额的不断提高。自1999年到2011年为止，我国个人所得税额一直保持着较高的增长速度，从2005年开始我国个人所得税额以平均每年10%以上的比例在增长，为我国的财政收入贡献了较大的力量。随着居民工资总额的增加，居民所缴纳的个人所得税额占其年工资总额的比例也越来越高。1999年居民所要缴纳的个人所得税额占其工资总额的4.19%，到了2011年这个比例增加到10.1%，即居民工资所得1/10以上的数额要用来缴纳个人所得税，由此可知，居民的工资薪金收入对个人所得税额的高速增长贡献了较大的力量。以我国目前的经济发展情况而言，占据工资薪金阶层的大多数人都是我国的中低等收入人群，因此，个人所得税较多地依赖中低收入人群，而中低收入者的收入来源一般比较单一，高收入者收入来源较广，这说明目前实行的个人所得税并没有有效地发挥调节人民收入差距这一作用，在一定程度上反而违背了税收的横向公平原则。
二、横向公平视角下我国个人所得税的缺陷
1．课税模式和我国的经济发展不相适应，模式选择不合理。自1994年个人所得税起征以来，我国税制模式始终采取分类所得税制形式。在这种税制模式下，对属于同一纳税人的11种应税项目使用不同的费用扣除标准、征税比例和征收方式进行课税。如纳税人同样通过牺牲时间和精力而获得的工资报酬、个体生产经营所得、稿酬所得、劳务报酬等都要分别按照适用的税收政策分别进行纳税。这种税制形式更适用于我国开始征收个人所得税时的国情:国民收入来源单一、纳税意识淡薄、征管不力。然而随着经济快速发展，现在国民收入来源与方式均已发生巨大变化，同等收入人群收入来源各不相同。分类税制模式容易造成收入来源渠道广、综合经济收入水平高的纳税人税负低、纳税额较少，而所得渠道相对少甚至收入水平低的纳税人却承担着比前者更高的税负、较高纳税额的局面，这一局面显然背离了个人所得税的基础原则———“横向公平原则”。
2．税制要素不合理(1)税基不合理。首先，课征范围的不公平。根据税法有关条例，我国个人所得税的征收范围按照以下列举条目范围进行:工资、薪金所得;个体生产者生产经营所得;劳务报酬所得;稿酬所得;特许权使用费所得;利息、股息、红利所得;财产租赁所得;财产转让所得;偶然所得;以及经财政部门规定征收个人所得税的其他所得。然而，这种分类列举的方法难以准确衡量纳税人的全年应纳税收入总和，不能准确、全面地确定纳税人的真实纳税水平，也未能准确衡量横向公平原则中“经济水平一致的纳税人”这一基础条件。其次，费用扣除标准不合理。目前，我国个人所得税法规定，费用扣除按照“一刀切”即固定额度扣除和固定比例扣除相结合的综合扣除方式。这种扣除方式虽然简单易操作，但是没有充分考虑“量能负担”原则，存在着横向不公平之处。“量能负担”指的是根据不同区域不同负担的纳税人，依据其“纳税能力”确定费用标准。在实际工作中，通过衡量居民的收入水平来确定其纳税能力。若在物价水平、家庭负担及其他横向因素水平相当的前提下，以所得额作为衡量纳税能力可以较好地体现横向公平。然而我国各地区经济发展差距较大，各区域经济发展水平、纳税人的经济负担千差万别，因所处地区差异，相同性质和数额所得的纳税人实际购买力可能差距较大，这里的实际购买能力是指在同一时间前提下，纳税人的所得扣除因地区差异造成的物价差异后的净值来定义。同理，现行的费用扣除标准亦没有考虑纳税人的生活成本与家庭负担(如家庭人口数，尤其是老人人口数及医疗支出)、教育支出、按揭贷款数额、健康水平等因素，而是采用统一标准，完全背离了税收的“量能负担”原则。(2)税率结构不公平。目前，我国个人所得税规定，根据所得类别确定其适用的税率模式:部分所得采取比例税率进行核算，其他则采取超额累进税率的形式进行核算。对类似的所得采用不同的税率模式，纳税人之间存在明显的横向不公。例如，工资薪金所得适用的税率达到七级级距，从3%的低级税率到45%高级税率;对企事业单位的承包、承租经营获取的收入以及个体生产者的生产经营收入规定按照五级超额累进税率(5%～35%)进行征收。生产经营所得纳税人的税负明显高于工资薪金所得纳税人所承担的。对于辛勤劳动而来的劳务所得、工资报酬等与非勤劳性质的偶然所得或其他所得均按照比例税率20%进行征税属于不公平的制度，现行税法甚至对劳务报酬所得还有加成征收这一规定。纳税人勤劳所得要承担的税负高于非勤劳的偶然所得及资本性所得，资本财产性所得的税负相比较而言较轻，使个人所得税调节公民收入差距的力度受到限制，甚至出现越调差距越大，越不公平的现象。(3)税收优惠不完善。根据税法有关条例规定，个人所得税税收优惠项目包括:法定免税项目、其他免税项目、暂免征税项目、不征税项目、减税项目。而其中有关减税免税的优惠政策条目众多，很不规范。例如:同为利息所得，购买发行方属于国家的金融债券或者国债获得的利息可以免税，而企业债券等的利息所得却要缴纳税收，这实际上就违背了横向公平原则;对外籍工作人员以及来自国际组织的一些专家从外资企业获得的补助、红利等所得都纳入免税项目也违背了横向公平原则;在制定优惠政策时，过多地采用了一刀切的方式，违背了横向公平原则。
3．个人所得税的征收制度不健全，征管手段急需改进我国采取的是两种征收手段共同使用:一是企业帮员工代扣代缴，二是由员工自己申报缴纳。但是，纳税人申报、税务机关审核和最终缴纳等方面的制度仍不够完善，未落到实处。主要体现在以下两方面:一方面，纳税人自己主动申报缺乏足够的约束力。目前，我国公民纳税意识淡薄，个税法也未强制性要求每个纳税人都自行申报，因此，纳税人未能在规定的时间内如实向税务机关申报应纳税项目和数额，最终导致在申报环节容易出现问题。自行申报制度滋生甚至助长了偷税漏税行为，扣缴义务人有时会出现纳税申报不真实甚至瞒报漏报现象。另一方面，个人所得税法对于代扣代缴义务人的法律规定不明确，有关代扣代缴的规章制度不健全，使得一些企业或单位不能认真落实自己的责任，在实际征税中容易滋生偷税漏税行为。我国还没有将个人财产登记与个人收入申报相挂钩的监控体系，这就容易导致税务部门与纳税人信息不对称，税务部门无法准确判断税源，以致出现监控不利的局面。我国的税务当局尚未和银行、工商、证券、财政、房产等各部门之间建立起完备的横向关系网络，以及由于各个地方的信息化发展程度相差较大，由此导致个人所得税的征收管理未能统一规范。我国还未建立起个人财产收入等级制度，纳税人之间很多财产交易都是以现金作为媒介，税务工作人员无法准确掌握一些收入渠道多及高隐性收入纳税人的信息，因此很多高收入者逃税、漏税的现象屡见不鲜，这些逃掉的税款也促使高水平收入者更加富裕。与此相反，仅仅依靠工资薪金等收入相对透明单一的纳税人，其税款由公司或其他代扣代缴义务人代扣代缴，更易于受到税务局的管理控制。从这个层面来看，征收管理的不足之处既容易使得个人所得税失去横向公平，也不利于现行个人所得税制的有效运行。
三、从横向公平层面优化我国个人所得税的建议
1．改变税制模式，从源头上“恪守”横向公平原则。目前，国内外对个人所得税征收采取三种模式:一是分类所得税制，也就是我国目前所采用的税制模式，其所要求的征管条件相对简单却缺乏横向公平性，该模式只被少数发展中国家采纳。二是综合所得税制，这种税制模式对纳税人各类别的应税收入(如个体生产者经营所得、劳务报酬、股息、财产所得等)采取综合征收的办法，具体征收过程中采取申报法结合累进税率的形式进行征收。综合所得税制更能公平地衡量纳税人真实纳税能力，体现“量能负担”原则，但这种税制模式对税收的征收体系、征收环境以及征收手段要求较高，因此目前仅被较多的发达国家采用。三是混合所得税制，即分类所得税制与综合所得税制相结合的税制模式，该模式既能在较高程度上体现横向公平原则，又能较好地适应不是太完善的个税征管条件，也是被最多国家所采用的税制模式。考虑到我国目前的实际情况，公民的纳税观念愈来愈强，个人财产实名登记体系也基本建立，政府与银行、房产管理部门等联系越来越紧密，我国当前的纳税环境和征管水平也越来越与国际接轨，最现实、最有效的税制模式就是实行混合所得税制:第一步，将不同来源和不同性质的收入进行科学分类，按照它们所属的不同项目适用的具体政策分类课征所得税;第二步，在纳税年度末，综合本纳税年度各类别所得，并根据超额累进税率选取适合该所得额的税率进行核算应缴纳的综合所得税，然后扣除掉平时已按分类所得税制所上缴的税额，最终得出本纳税年度实际应缴纳的税额。
2．完善税收对象的征收范围。随着经济快速发展，出现了许多新的经济收入形式，部分公民的所得还包括一部分的“隐形所得”。我国现行的个人所得税法是采用分类列举的方式进行说明的，显然这种方式跟不上经济发展的脚步，不适应经济的发展，容易忽略了这些新的收入形式以及隐形收入。为了弥补这些遗漏，应该采用更加严密的办法来规范纳税的范围。我们可以采用反列举法的形式，明文规定那些免税的项目，而除了这些项目之外，其他的收入都要进行申报并纳税。这样可以更好地在征税范围上实现横向公平，也有助于调节居民收入差距。借鉴国际上的“宽税基，低税率”主流趋势，应适当扩大我国的税收范围，扩大税基，使税基更加清晰明了。首先，可以根据我国的实际情况，将个人购买国债获取的利息、住房补贴、政府发行的金融债券利息以及其他的一些实物福利计入个人所得中，一起作为纳税范围。其次，降低在我国境内外资企业工作的外籍人员的税收免征额，使之与我国公民享受相同的免征额，对于外籍人员从我国境内外资企业中获得的住房补贴、红利以及股息等福利也要纳入征税范围。
3．规范费用扣除标准，使费用扣除标准公平化。建议一:应该按照取得收入的难易程度来划分相应的费用扣除额。个人所得税征收原则中有一条为“税收中性”原则，即个人所得税作为政府用来调节居民收入差距的手段，其征收不能改变居民的经济活动。因此对于那些比较容易得来的收入，如中奖所得或不用花费很多时间心血而是靠运气获得的偶然所得可以适当地增加征税额，而对于人们靠辛勤劳动得来的工资报酬、个体生产者经营所得以及劳务报酬所得等要适当地减少征税额，使他们承担较低税负，对他们花费大量的时间和心血给予补偿，使纳税人不致因为觉得不公平而打消工作积极性，将更多精力花在投机行为上。建议二:应该参考各地的房价指数、物价指数等可以体现居民生活成本的参数来规定恰当的费用扣除数额。由于各个地方的经济状况不一致，社会发展有先进有落后，因此导致物价水平有高有低，货币的实际购买力有差别。在规定费用扣除标准时，以实际购买力为参考。所谓实际购买力是对居民购买水平的横向比较，指居民的名义收入减去同时期不同地区物价差异后的净额来核算的购买水平。在某些城市，例如上海，人们的收入虽然比较高，但是当地的物价水平也高。因此，同样的收入，处于物价指数更高的区域的居民的实际购买力更低，所以只有在相同的物价水平这一前提条件下来衡量纳税人的实际购买水平进而确定相应的纳税能力才更能体现公平原则。将物价水平这一影响因素纳入衡量居民纳税能力的范畴，使实际购买水平相同的纳税人承担相同的税负;即使收入水平相同实际购买水平却不同，购买水平较高的居民应缴纳更多的税额，这样更能体现纳税人之间的横向公平。建议三:在规定纳税人的费用扣除额时要兼顾纳税人的生活成本，这属于不同时点下的横向公平。在此建议应将纳税人的家庭负担纳入考虑范围，家庭的总收入更能真实地反映出居民的实际纳税能力，费用扣除标准应充分考虑纳税人的生活成本，尤其是纳税人的购房按揭贷款以及纳税主体的婚姻状况、夫妻双方的收入水平、健康情况、赡养老人以及孩子的数量等具体情况，基本生活负担重的相应的费用扣除额也要高些，促使纳税人之间收入水平更加公平。例如，赡养老人小孩多的纳税人开支大，相应地费用扣除也应该更大。
4．合理调整我国的个人所得税税率优化。我国的税率体系应该综合考虑居民的纳税负担以及我国的税收收入。税率结构的调整应该本着“主要调节过高收入，适当照顾中等水平收入者，重视保护帮助低收入个体”的原则，以“经济能力处于同水平的人负担相同的税负”为目标。有以下几点建议。建议一:适当降低我国个人所得税税率累进级次。目前，国际上个人所得税改革的大趋势为“宽税基，低税率”，在征收个人所得税的国家里，税率的累进级次最高级为6级。根据我国现行个人所得税改革目标与国内税收环境，应该扩大税基、减少个人所得税累进级次、适当调节个人所得税税率，建议将我国的税率累进结构调整为3%～37%范围变动的5级结构，见表1。这一调整主要有以下几点优势:(1)税率级次由原来的7级减少到5级，税率范围由3%～45%变为3%～37%，简化税制，利于征收与管理;(2)扩充壮大适用于3%低税率的纳税人群体，原来的月应纳税额上限由1500元提高到2500元;(3)大幅降低了原适用于20%的月应纳税额处于4500元～9000元的纳税人税负，由原来的税率20%降低了一半，适用10%的税率，适当地降低边际税率，增加纳税人工作的积极性，提高中等收入群体的收入，调节贫富差距;(4)降低了月应纳税所得额在80000以上的最高边际税率，一方面可吸引国际人才和资金，增加投资人投资，拉动经济发展，另一方面可以拉动居民消费，激发经济活力。调整后的个税税率表更能体现税负公平，调节居民收入差异，体现税收横向公平、量能负担的原则。建议二:合理调整劳动性质所得税负。目前，我国的税率结构是对劳动所得的税负高于资本所得税负，同为勤劳所得适用的税率也不一致，而现实中高收入所得更多的是来源于资本所得。针对这一不公平现象，一方面要调整个税中资本所得适用的税率，使其适当高于勤劳所得税率，使税负更加平衡;另一方面要使辛勤劳动性质的所得适用的税率保持一致，如工资报酬、稿酬所得及劳务报酬、个体户的勤劳生产所得等应该适用一致的税率。
5．结合我国具体情况改进税收优惠政策。鉴于我国的实际情况以及目前实行的税收优惠政策造成的横向不公平，应该采取以下措施来改进:第一，适当取消一些不符合个人所得税横向公平的优惠规定，使得税基更加规范清楚。取消对外籍人员的伙食补贴、搬迁补贴、其他生活补贴等的免税规定，更深层次地体现横向公平原则。第二，将个人在单位取得的就餐补贴、公费医疗以及其他福利所得等计入个人所得税征税条目。第三，在横向公平的大环境下，应该充分地考虑以家庭为单位而产生的扣除额及特殊性免税项目，只有将居民的特殊情况考虑入内，才能更彻底地实现横向公平。
6．完善征管制度，改进征管手段。代扣代缴和自行申报这两种制度给我国的税款征收带来了一些问题，如偷逃税现象较为严重等。要解决这一问题:首先，尽快建立并完善双向申报制度，纳税义务人和扣缴义务人都必须向政府申报个人所得情况。要加强对一些先进科学技术的运用，建立健全公民收入监督信息共享体系，对公民收入进行有效的监控。其次，强化纳税人的应有的责任和义务，建立信用信息管理部门，与银行挂钩，完善纳税人的信用档案。同时尽快制定关于纳税人信用体系的法律条例，建立健全居民的个人信用制度、个人账户体系以及个人数据记录。落后的征管手段也不利于我国的个人所得税体系的完善。因此，我们应改进我国的征管手段，优化税收体系。建议从以下两个方面进行改进:首先，研究开发高效完备的计算机征税系统。将纳税与银行、工商、金融等形成一体化网络，资源、信息共享，对税收的征收管理进行全方位的监督管理，实行网上申报和银行税务联网。其次，提高纳税人所得透明度，杜绝违法逃税避税现象。将纳税人身份证与其纳税号挂钩并终身固定，使得纳税人收入与财产情况显性化，防止隐形收入的遗漏进而减少“逃税现象”并准确衡量纳税人的纳税能力，从而实现纳税人之间的横向公平。
作者：秦晓东 单位：福建师范大学
