1.南京学校应急管理现状
公民在应急管理和救援中的表现，与其所受到的危机教育程度密切相关。因为，通过危机教育可以树立公民的危机意识和提高应急救援能力。因此，各级各类学校都应当把应急知识教育纳入教学内容。[3]经过了解，学校应急管理工作主要包括：应急预案的建设与完善、危机教育及应急救援知识的普及、应急演练等，如图1所示。其中，应急知识教育和应急技能的培养是中小学校应急管理工作的重中之重，因此也是最需要建设和完善的环节。而应急知识教育又被称为危机教育。开展危机教育，可以增强人的忧患意识和认知风险能力，提高自救互救技能。[4]在实地采访过程中，针对上述工作范围，笔者走访了江宁区教育局、南京市教育局以及部分中小学校，并与相关部门负责人进行了深入而翔实的交谈，做了详细的采访记录。此次调查后，发现南京市现在有市属高校3所，而中小学校和幼儿园登记在案的共有1062所。校园内部的突发事件主要包括火灾、食物中毒、拥挤踩踏事件、疫病传染和学生意外伤亡事件等。其中学生意外伤亡事件发生的几率最高。经过进一步了解后发现，学生意外伤亡事件相对多发的原因有：一是因为学生体质较弱，平常缺乏体育锻炼；二是学生的心理自我调节能力较差，不能及时缓解心理压力。另外，随着社会不安定因素的增多和逐渐向学校的扩散，外来人员袭击事件也成为纳入学校应急预案编制之中的考虑因素。综上，学校突发事件类型如图2所示。除此之外，外部突发事件也会对学校安全产生重大影响，诸如地震、重污染天气等。因此，也需要加以注意并建立相应应急预案。从2006年南京市政府印发《南京市突发公共事件总体应急预案》以来，全市中小学业已经过两轮应急预案的编制与修订。第一轮在2006年到2008年，主要任务是学校初步建立应急预案，是一个从无到有的过程，所以，预案比较粗糙，不够完善。在此基础上，从2012年开始，又进行了第二轮的应急预案修订，这一次全市中小学校应急预案的修订重点主要为应急预案的格式、种类和内容。南京市中小学应急管理工作的发展历程如图3所示。在注意借鉴和吸收其他相对完善的应急预案基础上，市教育局统一了预案的基本框架。学校应急预案的修订在规范模板基础之上，分别根据学校自身不同的实际情况，做相应内容的修改，体现了预案制定工作的人性化和柔性化。现在，每所学校都建立了各自的应急预案。而且根据学校的规模和层次，每所中学建立的应急预案不少于8项，小学7项，幼儿园3项。梳理各校所制定预案可以发现，目前南京市各中小学校应急预案主要有总体预案和专项预案两类，如图4所示。专项预案针对某一具体突发事件的处置做出规定，而总体预案则对某一类突发事件的处置做出规定，如在公共卫生类突发事件应急处置预案中，就针对传染病和食物中毒提供了处置程序和信息报告流程。在应急知识教育及应急救援技能普及方面，就全国范围而言，南京市的应急知识教育理念还是比较先进的。不仅是教授学生面对突发事件发生时如何处理，也更加强调对学生如何规避突发事件的教育。虽说如此，仍要注意到理念和实际操作之间存在着的差距。南京市各中小学校的应急教育工作尚处于一种由杂乱无序过渡到比较系统的状态。而且，南京市各中小学校的应急救援知识宣传和教育工作并没有单列，而是将其作为日常安全教育的一部分予以教学，主要依据是教育部制定的《中小学公共安全教育指导纲要》，并据此对学生进行与之年龄段相适应的应急救援知识教育。在课程开设上，主要将危机教育通过校本课程的形式设立，要求是一般每周至少有2个课时的教学。现在全市有3个区已经编有配套教材，作为校本课程的教学资料使用。至于其它关于危机教育和应急救援知识的普及仍然是一种集中式教育，尚未形成常态化教学。其方式主要有：在每年3月底的全国中小学安全宣传教育日，以展板、海报、宣传标语和横幅等形式对学生进行为期一周的宣传教育；不定期地以班会、演讲之类的活动形式开展安全教育；此外，像“5.12”、“11.9”这些纪念日，也会进行相应的宣传。在学校组织应急演练方面，一般要求学校每个学期至少开展一次应急演练。上半年以地震疏散演练为主，下半年以消防疏散演练为主。这主要是围绕“5.12”和“11.9”这两个纪念日开展的。应急演练一般是由学校统一组织，全校师生共同参与，即使是毕业班的师生也会被要求参与演练。就应急演练目前的形式而言，还是比较单一，以两种演练形式为主。当然各校也在努力丰富应急演练的形式，使其由单一化向多元化发展，如一些学校尝试在平时的上、下午操中，融入一些相关应急训练。虽然这种尝试还处于实验阶段，但体现了学校对应急演练作用的认识和重视愈趋加强。应急演练的具体实施方式主要按照演练类型来定，比如依据是全校师生参与，还是个别参与，来确定演练参与的人数、涉及范围和演练规模等。由于学校应急管理体系尚不完备，所以目前各校举行的应急演练都是一些比较简单易行的演练，次数也较少，师生参与度虽然不低，但热衷度和认真度并不高。应急演练所产生的最终效果尚不明显，这种情况有待进一步改善。现阶段，南京市的危机教育整体而言不够系统，专业化程度也明显不足。在学校危机教育中，应该强化应急救援的概念，以及对学生的教育，使之相对独立，应急管理工作也需要更全面、深入。另外，由于对应急救援的重视程度还在发展之中，在准备用于应急救援的人员、物资和费用的时候，尚没有与用于日常安全的人员或物资区分开来，从而在一定程度上造成了应急管理工作的混乱。但是随着近年来，全国范围内发生的多起重大突发事件，这些现实的启发，通过“血的教训”让政府领导和教育工作者意识到加强学校应急管理建设和教育的重要性。其中一个重要举措就是南京市在教育局中设立了安全管理处，负责所辖区学校的安全教育与处理，并将工作重点放在安全教育上，而不是事后的安全管理处理。相对而言，这是一种比较好的建设思路。
2.南京市学校应急管理教育存在的问题及特点
总的看来，南京市中小学校应急管理工作比较有序，呈现出一定的计划性和规范性。无论是从学校应急预案编制的发展阶段，还是从应急教育理念的逐步改变来看，都体现了南京市中小学校应急管理工作中较为合理、科学、先进的一面。然而正如物有阴阳，现状中也表现出诸多问题，并具有以下特点。
2.1应急性
随着2003年“SARS”疫情爆发和2008年“5.12”汶川地震的发生，学校都会及时地开展相关突发公共卫生事件和地质灾害的知识宣传并制定有相应的应急避险措施。问题是，随着事件的平息，相关举措和活动逐渐销声匿迹，相关人员的危机意识又有所淡化。也就是，学校应急管理工作有较强的应景性味道。当然，随着近年来突发事件的愈趋增多，有关应急知识教育的内容开始逐渐融入到学校日常教育工作的方方面面，也逐渐向常态化发展。然而短期内，这种特性不会很快消失。
2.2形式性
在政府行政压力和要求下，作为应急知识教育的承担者，学校还需要一一应对和完成其它行政工作。而且由于传统教学任务的挤压，应急知识教育的开展空间被占用、压缩，为中考、高考的考核课程等让路，使得应急管理工作部分流于形式，成为针对上级部门行政考核的应和行为。这一特点固然与学校行政任务有关，也是与应急管理理念相对落后，不能正确认识应急知识教育重要性紧密相关的。
2.3松散性
在中国应试教育占主导地位的大环境下，即使南京中小学校逐步开设校本课程，但很多学校在应急知识教育课程的具体讲授时也比较散漫，师生都没有引起高度重视。由于校领导的忽视与教师的缺乏，这些课程常常被安排为自习或其它课程的辅导课，更有甚者被挪用为学生班会时间。上至老师，下至学生，对待应急知识教育课的态度都比较懈怠，组织也比较松散。而且这种现象在中小学校中还较为普遍，尤其在高中阶段。
2.4单一性
这主要是针对学校应急演练的现状而言。由于学校应急设施建设还不够完善，以及缺少各种应急物资，造成难以开展大型应急演练，加之演练形式和内容都比较单一，缺乏多样性，趣味性也比较低，导致学生参与度不高，缺乏积极性，甚至引起学生对应急演练的反感和抵触情绪。同时，单一的应急演练也可能会使学生对应急演练产生简单化、空洞化的认知，不利于学生树立全面的危机意识。
2.5无系统性
相对国外开设综合应急管理课程对学生进行系统的危机教育而言，南京中小学校应急管理的危机教育缺乏系统和完整的教学模式与教学体系，从而不利于达到较好地树立学生危机意识与传授应急救援知识的效果。与此同时，缺乏配套的专业人才也是现阶段所面临的一个亟需解决的问题。另外，这一特性还体现在，小学、初中、高中各阶段的应急知识教育并不连贯，没有相互联系、前后承接，很难取得长期效果。
2.6弱实践性
学校编制的很多应急预案并不能实际指导应急演练，与实际情况缺乏联系，使得应急预案的可实践性普遍偏低。一般情况下，学校编制的应急预案，待上级部门检查完后往往被束之高阁。学校很少通过预案指导应急演练，并通过演练不断总结经验和方法，对其进行必要的修订、补充和完善。真的发生突发事件了，这样的应急预案往往只是一纸空文；若还寄希望于根据它有效开展应急处置，更无异于纸上谈兵。南京市学校应急管理之所以呈现出上述特点，不仅与现行体制有关，而且与主管者及参与者对应急管理的认识有关，如图5所示。学校应急管理现状的特性不单是某一种问题的反映，也可能是多种问题的交叉体现。而且就全国应急管理体系建设现状而言，南京市中小学校应急管理工作的特点，也同时是全国很多地区中小学校所具有的特点。因此，如何高效、可持续地开展学校应急管理工作，就需要中央政府、地方政府和学校三方的齐心协力相互合作，找出一条既能符合现有国情、校情，又能向理想应急管理工作导引的发展道路。
3.学校应急管理工作改善建议
3.1应急知识教育体系建设
前文已述，中小学应急管理工作主要包括应急知识教育、应急预案编制和应急演练等内容。然而在实际情况中，学校对应急知识教育方面的工作做得尤其不好。这不仅由于传统应试教育的挤占，同时也是因为应急知识教育体系不够完善，以及师资力量严重不足等所致。本文对这一方面做了较为深入的研究。要想改变这种情况，笔者认为首要任务就是要设计并建设好应急知识教育体系，吸收和培养应急教育专业的人才以扩大应急教学队伍。而且考虑到应急知识教育工作是一个长期的、连续的、动态的复杂系统工程，基于我国现有教学阶段的划分，在设计应急知识教育体系时，既要注意与不同年龄的学生素质相适应，又要注意保持教育工作的连贯性和衔接性。而且，应急管理的研究日趋活跃，应急知识也不断丰富，在教学工作中，还要注意对应急知识内容的及时更新与补充。因此，应急知识教育体系应该拥有的特性，如图6所示。针对上述特性，以及为了达到开展应急知识教育的目标，将从顶层设计和底层设计两部分出发对应急知识教育体系进行构建。顶层设计的重要工作之一，是在教育主管部门除已经开设的安全管理处外成立应急知识教育工作指导委员会。委员会的职责包括：编写南京市中小学校应急知识教育读本，督导学校开展应急知识教育工作，对学校应急管理人员、教师进行应急知识、技能的培训，联合教育局安全管理处展开相关工作，联络学校应急管理部门召开相关会议，促进校间交流。当然，指导委员会的职责既应做到分工明确，也要与时俱进，应根据学校应急管理工作的重点和发展不断更新。指导委员会的成员主要由教育局负责人、学校应急管理工作领导、学校从事应急知识教育的老师代表等组成。另外，指导委员会也可以邀请高校相关领域内的教授或从事应急救援工作的人士作为顾问，这样可以有助于提高指导委员会的社会广泛性，便于获取应急管理相关资源，更加有效地进行应急知识教育工作。底层设计的主要工作之一，则是在各学校成立应急管理工作小组，该小组是对学生进行应急知识教育的直接承担者。考虑到学校单位相对较小，应急管理工作不能过于分散，所以工作小组的职责不仅在于开展应急知识教育，同时应该负责学校应急预案的编制工作，并配合学校保卫处完成应急管理其它基础工作，监督应急管理资源的配置和到位情况，向教育主管部门汇报学校应急管理工作进展情况，并制定学校应急管理工作的计划，等等。因此，工作小组成员应由学校主要领导人、保卫处领导、学校从事应急知识教育的教师组成，而且可以选入家长会代表进行监督和参与工作。学校应急管理工作小组的作用主要有以下三点：1）有助于提高学校师生对应急管理的重视，明确应急管理的职责和范围；2）有助于改善学校其他工作对应急管理资源任意占用的现状；3）有助于集中应急知识教育老师的力量，吸引专业人才。与此同时，可以通过指导委员会和工作小组的合作，形成一支研究中小学应急知识、应急技能、教学方式、宣传方式和管理模式的队伍，形成教研结合的有生力量，从而不断完善应急知识教育体系，并促进中小学校应急管理工作的持续改进。应急知识教育体系的组织架构如图7所示。关于应急知识教育体系的建设，以上设计方案是在对相关现状研究基础之上提出的，具有符合实际的一面。但是在政府对学校应急管理工作进行部署中，需要参照实际情况，有机吸收本文所提建议，以减少组织反复搭建的资源浪费，同时促进学校应急管理工作的完善，实现研究成果对政府决策的建言目的。
3.2学校应急管理工作的其他建议
针对南京市中小学校应急管理工作的现状，结合当下发展的实际情况，并参考国外在此方面的有关成果，提出以下建议，如下表所示，期望能对中小学校应急管理工作的不断发展和完善有所启发。以上几点建议，虽然结合了南京市中小学校应急管理现状和其它相关研究成果，但是难免有不尽合理之处，所谓“实践是检验真理的唯一标准”。只有在具体实践中进行不断修正，才可以将应急管理工作中得到的新成果理论化和系统化，并形成新的方法和总结学校应急管理新模式。
4.结论
总体看来，南京市中小学校应急管理工作自2006年开展以来，通过8年的时间，取得了比较可观的成效。虽然其工作中还存在诸多问题，但其总体发展趋势良好。各级政府部门对学校应急管理工作越来越重视，支持力度也越来越大。相较于日美等发达国家，南京市乃至于全国的学校应急管理建设都是一个从无到有的突破，虽然还谈不上提出新的发展方式，但是对于这项必须长期开展的工作，既不能因为所取得的成果而放松步伐，更不能因为建设中的未知困难而裹足不前。建设过程中，可以不断总结经验教训，做必要改善，使得学校应急管理工作的基本体系更加完善，少走弯路。只有建设好最根本的体系框架，才能在此基础上进一步创造性的提出新的发展思路、管理模式，从而使得学校应急管理更加高效、科学。正所谓“求木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其泉源”，“源不深而望流之远，根不固而求木之长”只会是痴人说梦而已。现阶段，学校应急管理体系的建设就是在为其以后可持续发展“固本浚源”。因此，现今及以后的学校应急管理建设工作需要不骄不躁，循序渐进、稳扎稳打，符合其特有的规律。
作者：刘桐辛
