一、国际保险监管的发展进路
（一）有效监管理念的确立
保险业经营的负债性和保险市场的自由竞争引发的“市场失灵”决定了保险监管的存在不仅是必要的，也是合理的。但保险监管本身也存在失灵问题。针对监管失灵的“监管治理”问题便被提上了议事日程。２０世纪７０年代早期出现的非管制化和监管改革，是以明确连续的方式解决监管本质问题，克服监管作为政府政策工具的局限性的最早尝试。“有效保险监管”的概念便是监管治理在保险领域内的展开。“有效”包括效益（Ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓ）和效率（Ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ）两层含意。在法律研究的范畴内，有效保险监管主要体现在作为保险监管依据的监管规则的革新上。２０世纪７０年代开始的偿付能力监管就是在立法上对原有监管规则进行反思与批判并追求监管效率提高的表现。偿付能力监管由于抓住了保险监管中的核心问题，因而减少了对市场主体行为的限制，能够有效节约保险监管的成本，提高监管效率。各国开始接受实行偿付能力监管：美国保险监督官协会（ＮＡＩＣ）在１９７４年建立了保险管理信息系统（ＩｎｓｕｒａｎｃｅＲｅｇｕｌａｔｏｒｙ Ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ Ｓｙｓｔｅｍ），对保险公司的经营状况和财务状况为主的偿付能力进行监控，并于１９９２年在美国各州强制推行偿付能力标准；日本自１９８５年《保险法》中明确提出偿付能力的概念之后，围绕偿付能力制定了极为详细的监管标准；国际保险监督官协会（ＩＡＩＳ）在１９９７年推出《保险监管核心原则》，并于２０００年对其进行了首次修订，确立了偿付能力监管的核心地位，这一规则获得了ＩＡＩＳ成员的普遍认可。自此，偿付能力监管已经成为一种模范，成为世界各国普遍采用的监管规则，并成为各国保险监管制度的核心。有效保险监管也就成为以偿付能力为核心的监管。
（二）偿付能力监管的核心化
１９７５年至１９９０年，美国有１４０家寿险公司丧失偿付能力。１９９７年至２００１年，日本有７家寿险公司宣告破产或重组，引发日本寿险业严重的市场信心危机。这促使各国对以市场为基础的严格监管在预防保险公司偿付能力无效进行反思。监管变革的结果是保险监管进入对加强保险偿付能力监管的阶段，保险监管制度普遍由传统静态监管实现了向现代动态监管的转变。英国通过对保险公司资产和负债及其匹配关系的监管，实施对保险公司偿付能力的监管。美国则采用监管风险资本的方式，对保险公司偿付能力进行监管。表现在具体的法律规范上主要是，ＮＡＩＣ从１９９２年开始在各州强制推行偿付能力监管标准、ＩＡＩＳ在１９９７年推出《保险监管核心原则》、日本在１９８５年《保险法》中明确提出偿付能力的概念、２００８年２月欧盟委员会向欧盟议会提交了《Ｓｏｌｖｅｎｃｙ ＩＩ法令框架草案》等等。由此可见，偿付能力监管成为国际通用的保险监管规则。
（三）市场行为监管的放松趋势
与偿付能力监管加强同时出现的法律现象是放松监管的趋势。１９９４年欧共体第三代保险决议将保险费率和条件的决定权交给保险人和被保险人自由商定，监管目标仅限于保险公司的偿付能力。日本从１９９８年开始放松对保险费率的监管：由非官方机构———费率算定委员会订立纯费率标准，保险公司在纯费率的基础上依据公司的经验数据和管理水平拟定附加费率，纯费率加附加费率就是公司的承保费率，该费率经监管部门审批后可上下浮动１２．５％５６。菲律宾、印度尼西亚等亚洲国家相继取消了非寿险费率表。保险条款和保险合同的定价市场化已经获得了各国的普遍认可。与此同时，保险机构设立的限制也有所松动，国内市场基本开放，保险业也进入了国际竞争的时代。我们仔细审查这种放松监管的趋势，在监管领域主要表现在对市场行为监管的立法松动，由以前的通过法律限制的严格监管变为依靠市场力量的自由化。放松监管是建立在这样的思想认识之上的：太多的监管会扼杀创新和企业家精神，进而抑制经济发展。但是，放松监管并不是不要监管。保险主体的市场行为仍然是保险监管的主要领域，只是可以通过监管主体的转换，实现更有效率的保险监管。市场经济发达国家的实践表明，能够从根本上并有效规范市场主体行为的是通过其他监管方式实现的。
二、我国保险监管的发展与困局
我国政府和中国保险监督管理委员会（下称“保监会”）也在监管治理的理念下践行保险监管制度的变革。保监会先后颁布了《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》（２００３年）、《保险公司偿付能力报告编报规则》（从２００５年至今共１６号文件）及其解答和实务指南、《保险保障基金管理办法》（２００５年）、《保险公司偿付能力管理规定》（２００８年）等一系列规范性文件加强偿付能力监管。２００９年《保险法》更是通过法律的形式对偿付能力的法律规则进行了完善。至此，我国业已形成以偿付能力监管为核心的保险监管法律法规体系。偿付能力监管法律建设加强的同时，我国的现行法律制度并没有在市场行为监管上表现出放松的迹象，或者虽然有所表现，但是并不明显，总体上还是坚持对市场行为严格监管的原则。在保险机构的设立上，２００９年《保险法》对保险公司的设立条件、分支机构的设立、保险公司的经营活动等等都进行了详细的规定；在保险业经营范围的限制上，２００９年《保险法》坚持了“分业经营、分业管理”的基本原则，严格的市场行为监管方式并未改观。通过立法考察我们发现，我国保险监管的法律规则在强调和加强偿付能力监管的同时，也在强化对市场行为的监管力度，形成了多头并进的局面。这种监管格局的存在，有效地保证了保险市场的良性竞争，规范了保险市场主体的经营行为，推动了我国保险业的发展。但是，抛却因双管齐下所造成的立法资源浪费不谈，这种监管格局带来的问题也是不能被忽视的：
（一）监管不能承受之重
因法律要求全面，导致保监会的行政审批过多。虽然保监会两次大幅减少行政审批，但是保监会的行政审批事项仍然较多，比如保险合同条款的制定、保险费率的厘定、保险经营分支机构的设立、营业场所的变更等，仍需要保监会的审批。这与保险业的发展需求存在一定的差距，在一定程度上也限制了保险业的发展。同时带来的问题是，由于审批的拖累，不能将工作重心真正转移到偿付能力监管上来。再者，由于保险监管机构自身受财力和人力及物力的限制，造成了监管力量的不足，造成监管真空的出现。
（二）市场不能承受之重
监管本身在一定程度上与创新是有冲突的，过度监管会成为保险市场创新的障碍，与市场不能承受之重同时存在的是市场亦有不能承受之轻。市场的自由竞争，能够激发保险企业的活力，实现保险创新，发挥市场在资源配置中的基础性作用。但是，市场自身的竞争会引发过度恶性竞争，出现保险公司破产，损害被保险人的利益；出现保险行为的诚信问题，保险欺诈，保费设计不合理，保险赔付不及时等问题。市场缺乏监管会在失灵的状态下走向无序，不利于保险市场的发展。监管困局由此形成：过度的监管和市场干预阻碍了保险市场活力和竞争力，缺少政府干预与监管的市场又会由于竞争本身而走向反面。寻求一种更优的制度，能够达到对市场主体的有效约束而非束缚，能够存在竞争的舞台而不至于使竞争走向“死亡”，成为一种必然的选择。
三、我国保险监管制度的重构
（一）困局突破的路径分析
保险市场必须创新，保险市场的创新呼唤保险监管的创新。保险监管的根本目的是实现保险市场的健康有序发展。保险市场的这种发展是在政府力量和市场力量的互动配合中实现的。所以，有必要对现在的监管规则予以重新审视，这本身也是监管治理的应有之意。有效保险监管体系的法律与制度上的构建就成为本文解决监管困局的方案。本文通过保险监管体系从两个角度对保险监管困局在法律层面上展开：
１．给政府减负。
通过实现保险监管规则的优化，将政府监管严格限定在“核心事项”的监管上。具体表现在监管规则上就是，加强以偿付能力监管为核心的保险监管规则的法律完善，同时明确政府监管的目标，划清政府保险监管的边界；在监管手段上，通过采用多样化的监管手段，使偿付能力监管真正发挥其监管价值。这是有效保险监管制度应有之意。
２．给市场空间。
政府监管尤其是对市场行为的监管会缩小保险市场的发展空间。这对保险业的竞争力和创新力是种束缚。在政府监管之外，寻求第三方监管力量或第四方监管力量就成为保险监管的必然选择。通过保险公司的治理可以从根本上建立一个健康的合格的保险市场主体，通过保险行业自律可以塑造良好的保险行业自治秩序；通过保险社会监管可以对内控制度健全、市场行为规范的市场主体形成强有力的约束。所以，保险公司治理、保险行业自律和保险社会监管是有效保险监管制度不可或缺的依靠力量，它们与政府保险监管组成的保险监管体系是保险市场创新和保险监管创新的必然选择。
（二）体系化监管的制度设计
保险监管的制度变迁充分说明在保险监管的领域内，政府总是在寻求一种有效的监管规则，以偿付能力监管为核心的保险监管虽然不是最好，但是最优的选择。有效保险监管体系的形成，是基于保险监管目标的实现，以监管效率为评价标准，通过在保险监管领域内寻求最优的“可替代”制度选择，而构成的一系列制度约束。保险监管是保险监管体系的核心内容，它不是也不可能是保险监管体系的全部。保险业发展的实践证明，由于法律制度本身的局限性，仅仅依靠政府的保险监管不能解决保险业发展过程中的全部问题。保险监管规则的有效实现，是以市场力量的充分发挥为前提条件的。在有效市场培育的机制中，保险行业自律、保险公司治理结构的完善和社会监管成为不可或缺的制度要素。同时，在保险混业经营、跨国经营和保险资金运用的新的保险业发展趋向下，保险监管本身更显得力不从心，上述监管体系的要素就成为保险监管的依托力量。具体而言，有效保险监管体系是以保险监管为核心，包括保险公司治理、保险行业自律和社会监管四个部分组成并相互配合的“四位一体”的监管体系。保险公司治理、保险行业自律和社会监管由于在保险监管目标的实现过程中，对保险监管的部分职能承担更符合效率标准，而被选择的一种最优的替代性制度。而这些替代性制机电论文度的存在价值是它们作为保险监管的辅助性实现机制，帮助最优化的保险监管目标的实现。所以，有效保险监管体系的框架内，保险监管处于核心地位，其他监管措施居于辅助地位。
作者：祝杰 单位：吉林大学法学院
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