一、正常的运营维护资金需求
在公众对收费公路的批评质疑声中，公路管理机构在收费期限方面的普遍违规成为了关注焦点。无论是媒体批评，还是政府审计，均是以收费条例为准来对收费公路管理进行分析评价的。现行的制度设计仅适用于收费公路在路网中比例很低的情况，并不符合高等级路网普遍收费时的融资要求。法规把通行费定位于补偿建设投资成本来设定期限、费率，而未对收费期结束后正常运营期内的道路养护资金支出、因改建扩容增加投资等做出长远的制度安排。制度缺陷导致违反法规和规避法规问题在行业内普遍存在。通过条例修改来完善制度，从根本上解决收费公路问题，已经成为各级政府交通主管部门的共识。这次条例的修订根据当前和今后融资实践的要求，进行了调整。最引人关注之处在于第十四条增加的两项关于改扩建和养护的收费期限设定条款:“(三)高速公路因改建扩容增加投资需调整收费年限的，可依据本条例有关规定重新核定。(四)还贷、经营期满后，除由公共财政承担养护费用的以外，高速公路可按满足基本养护管理支出需求的原则收取通行费，收费年限可按照公路的两个大修周期进行核准。”改扩建、养护等资金需求是行业发展和正常运行所必需的。过去当收费政策仅限于零星路段时，这些路段停止收费后安排养路费或燃油税作为养护资金也未尝不可。但是当高速公路普遍依赖收费政策时，该设想已不现实。交通运输部正在构建“两个公路体系”，即统筹发展以政府主导的高速公路为主的低收费、高效率收费公路体系和以普通公路为主的体现政府普遍服务的非收费公路体系。那么依据改扩建和养护资金需求来调整高速公路收费规则同“两个公路体系”建设的要求也是相一致的。因此，通过条例修改来为公路长远发展建立可持续发展的资金渠道，具有合理性。
二、建设投资与债务的发展问题
条例在第3条增加了关于收费公路融资的原则性规定，“收费公路以高速公路为主体，其发展资金除公共财政投入外，可利用社会融资方式筹集，通过收取的车辆通行费偿还。”已形成的存量债务和未来发展的融资压力正是影响收费公路政策的更直接和更关键因素。债务融资是支撑高速公路建设投资的主要渠道。2011年11月，全国有收费公路的所有省份均公布收费公路调查摸底结果后，近2.3万亿元的收费公路债务更加受人关注。鉴于中央和地方都制定了“十二五”期间和中长期公路发展规划，新建项目的交通流量增长下降和建设成本逐渐提高从整体上降低了高速公路网的财务效益，未来筹措建设资金依然是我国高速公路建设中需要面对的主要困难和重大挑战，公路债务规模只增不减也成为必然的结果。条例修改不能回避发展债务问题，相反应该实事求是、一分为二地分析应对。一方面，条例完全按照项目单元的定价机制，仅适应于收费公路规模不大的发展初期阶段。当收费公路政策成为路网发展高度依赖的融资政策时，再沿袭完全按照项目单元的定价机制，明显不能满足路网整体融资要求。目前全国大多数省、区、市的收费公路还款机制实际上是通过统贷统还、借新还旧等方式进行的。这同条例按照项目收入专款专用来设定收费期限是相矛盾的。就融资而言，这次条例修改依然没有触及具有再分配性质的统贷统还问题。因此，从过去项目单元转为区域路网整体来评价公路的融资可持续性，是当前条例修改的关键性难题，不容回避。另一方面，作为高等级公路发展的法规制度，《收费公路管理条例》本质上就是发展所遵循的金融财务规则。即使依据改扩建、养护管理、免费补偿来延长收费期限的立法通过，我们也必须承认借助收费公路政策进行市场化融资是有限度的。本来收费最根本的问题是公路建设本身的债务偿还问题，这一根本问题没有理清解决思路就考虑改扩建、养护管理以及免费补偿多种因素，无疑会使局面更趋复杂化。庞大的建设投资和债务压力必然转化成收费规模大、期限长和费率高等公众非常敏感的问题上面来。一直以来，在宣传公路交通所取得的辉煌成就时，政府很自然把收费融资与建设发展相互联系起来，肯定收费公路政策的资金保障作用。当面对公众批评质疑时，却没有从发展角度来认识目前困境成因。本次条例修改实质上回避了发展债务问题。如果要使《收费公路管理条例》成为公路发展所遵循的规则，就需要讨论是否增加关于融资能力标准的条款。
三、通行费的基本定位调整
修改意见补充了一条:“国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的，可通过适当延长收费年限等方式予以补偿。”该条款的起因是2012年的节假日免费政策。于是，通过条例修改使本来就存在争论的节假日免费政策制度化引发了更大的社会关注和争论。透过这一问题，政府需要认真反思以往的发展政策思路。为缓解收费公路的公众舆论压力，近年来政府频繁出台了多项政策，期望在不影响行业发展和筹融资的前提下缓解公众舆论压力和批评质疑。这些应急性政策仅仅有助于暂时缓解舆论压力、抚平公众情绪，但是由于具体措施同行业发展的融资要求相抵触，故而不具有真正的可实施性，从长期看反而使政府的包袱越来越重。节假日先免费、后补偿正是这一政策逻辑和矛盾困境的集中体现。收费公路的困境，说明政府在运用财税政策工具而非依赖工程建设解决交通问题的能力亟需提高。作为一项交通财税政策工具，通行费的基本功能定位取决于交通发展的基本战略选择。长期以来，我国的交通运输业强调适应经济社会发展需要，这是一种典型的需求追随型交通发展战略。在此战略指引下，交通行业追求的目标是更高的交通量和投资水平，收费定价只是规划建设的投融资工具。所谓的“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”多元化投融资建立在投资运输需求合理的基本前提上。在改革开放初期交通发展落后时期这种定位是可以的，但是在经历了跨越式发展之后的今天，我们不能再无视价格在需求端的作用。从理论概念上来讲，当前认识混乱的根本在于是否把通行费作为一项价格工具而不仅仅筹融资来定位该项政策。当假定“运输需求必须满足”时，通行费就只能作为公路发展的投融资工具。只有破除“运输需求必须满足”的交通发展逻辑，收费公路政策才能回归到使用者付费的价格工具上来。从实践层面来看，当前条例修改完善要谨防两个极端。一方面把收费妖魔化，认为公益性就是要免费，这样势必造成高速公路建设正常合理的融资需求无法通过收费政策满足;另一方面回避发展，期望取消收费期限设置来无限度地满足高速公路建设发展的资金需求。笔者认为，中国的老百姓反对收费，并不是反对其更有效率的积极一面，更大程度上是对政府管理的不信任。由于缺乏必要的监督约束，收费公路政策已经偏离了基本的“效率”准则。如果我们能在基本问题上形成共识，在宣传上就可以尽量减少空洞的公益性和“应该免费”这样的简单规范结论，跳出“公路是否姓公”这样的感性争论，正确引导舆论。目前需要通过加强理论研究和舆论宣传，引导公众走出一些习惯的认识误区:第一，使用者付费不能等同于普通商品的价格。使用者付费总体上体现基础设施用户和服务提供者之间的交易关系，但并不意味着收费公路就是普通的商品，不能按照普通商品的价格思路来理解通行费的定价。使用者付费既有商品价格的某些特征，在收支上又要符合财税的管理要求。第二，使用者付费不能简单定位于“收费还贷”。基础设施的融资与定价是两个相互联系而又存差别的。除了建设投资，定价还要考虑养护、改扩建，特别是路网整体发展所需的交叉补贴。从长远的合理性来看，定价不能忽视需求端的功能，要兼顾绿色出行、不同运输方式的协调发展等要求。第三，使用者付费对交通发展的意义不仅仅是投融资工具。使用者付费对于交通发展，既是投融资工具，也有平衡制约作用。正如财政学家黄佩华(2013)所言，城市政府依赖使用者付费和借贷来为市政服务和基础设施融资原本无可厚非，因为全世界的城市都是这么做的。中国的不同之处，也是问题的根源在于，对这类活动的监督和约束微乎其微。正在进行的收费公路管理条例修改，切不可回避发展的平衡制约问题。
作者：李玉涛 单位：北京交通大学经济与管理学院
