一、社会公共领域能推动社会管理模式创新
改革开放之前,我国实行的是"全能政府"的社会管理体制,政府成了社会管理的唯一主体。政府不仅包揽了本该由市场解决的问题,而且也包揽了本该由社会来解决的问题。政府把一切社会责任包揽在自己身上,结果是虽然耗费了大量人力物力财力,但管理效率不高,人民群众不满意。改革开放以来,我国社会管理领域发生了很大变化,也取得了很大成就,但是,在社会管理的基本方面,仍然是沿袭传统的社会管理模式。这种社会管理模式严重滞后于我国社会发展的要求。正如有学者所认为的,"传统社会管理模式的最大弊端,就是没有正视公民社会的兴起,对社会发生的重大变迁视而不见,迷信政府统管一切而不是重视社会自治功能,热衷人治而不是崇尚法治,压制利益表达而不是畅通利益表达,甚至动辄采用专政工具来处理社会问题,最终使社会矛盾激化、冲突扩大,不但没有解决问题,反而使问题更加复杂化。"[4]我国社会领域存在的因社会公共资源配置失衡引发的矛盾、经济社会发展中人口与资源、环境的矛盾冲突以及思想文化领域的社会矛盾与冲突,尽管原因复杂,但社会管理不适用当今社会结构变迁是重要因素。因此,要加强和创新社会管理,减少因社会管理失误而引发的社会冲突。
根据党的十八大的要求,社会管理的变革和创新要紧紧围绕全面建成小康社会的总目标,牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求,积极推进社会管理体制、机制创新。胡锦涛同志在党的十八大报告中指出:"要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系,加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制,加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系,加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制,加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。"[5]34因此,我们要以解决影响社会和谐的突出问题为突破口,通过协调社会关系、发动社会自身力量,创新社会管理体制,维护人民群众权益,促进社会公平正义,实现社会和谐稳定,有效化解社会风险,从而为全面建成小康社会营造更加良好的社会环境。改革开放以来的社会管理实践表明,我国初步形成了"党委领导、政府负责、社会协同、公众参与"的社会管理格局,社会力量已经作为重要主体参与到了我国的社会管理。无论是从参与形式、参与内容,还是从参与范围、参与广度和深度上,社会力量已经成为了社会管理的重要主体。这种社会力量主要就是社会公共领域机制。公共传媒、社团组织、各种形式的社会活动等社会公共领域机制为"公众参与"和"社会协同"提供了社会管理的广阔平台,公众在社会公共领域里参与社会管理,实现自己的利益表达。如有学者以公民维权活动为例,认为近年来我国的公民维权活动,正从个体维权逐步发展到群体维权,趋向组织化;从单纯私人利益诉求,发展到环境保护等公共性诉求;从主张公民的财产权、人身安全权等各种私权利,发展到主张公民的选举权、知情权、监督权、表达权等各种公权利(政治权利),这冲击着传统的社会管理模式,促使从压制利益表达逐渐转向平等对话[4]。这种趋势表明,各种公共领域机制作为重要的社会力量已经在我国的社会管理中发挥着重要作用。因此,要在党委领导下,政府主动负责,依靠社会公共领域机制的力量,实现社会管理模式的创新。
二、社会公共领域可促进社会管理理念更新
当前我国的社会管理理念滞后于社会发展的现实要求。我国社会管理的理念思路仍然是以国家与社会二元相分的社会结构为基础的,国家包揽一切社会事务的基本格局还没有真正改变。国家是公共利益的一方,单独的个人是社会的一方。国家是一个拥有一切权力的"权力集装箱"(吉登斯语),包揽了一切权力,也包揽了个人的一切需要。社会管理就是国家对个人的完全负责,同时个人也直接面对国家并依赖国家。这种社会管理理念在传统的计划经济时代是符合社会结构实际情况的,但在今天却严重滞后于社会经济文化发展的要求。改革开放以来,我国的社会结构发生了巨大变化,传统的国家与社会二元结构正逐渐向"国家—社会中间体(社会公共领域)—市场(个人)"的三元结构转变,中间大、两头小的"橄榄型"社会结构开始在我国出现和发展。这主要表现在如下几个方面:一是随着市场经济的发展和所有制结构的改革,非公有制经济发展迅猛,这为社会中间结构的存在和发展提供了经济基础。二是民间社团和社区组织发展迅速,民间社团数量增加、种类增多、合法性增大、独立性增强。三是包括报刊、广播电视、互联网等在内的公共传媒发展迅速并具有了较大的独立性,已经发挥其对国家权力和其他社会强力的监督制约作用。四是随着国家简政放权的政治经济体制改革的深入,私人自主空间得到了迅速扩大。五是社会中间主体逐渐成熟和壮大———企业家队伍、知识阶层、中产阶层等成了社会的中间主体。
这表明,随着社会中间结构(实际上就是社会公共领域)的成熟和壮大,二元社会结构("国家—社会")走向了破灭,三元社会结构("国家—社会中间体—市场个人")的格局逐渐形成并构成了我国的社会基础。这种三元社会结构对社会管理提出了新的要求。近年来出现的群体性事件都把矛头直接指向政府就是二元社会结构基础上的社会管理理念的表现。因此,新的社会管理理念应该以三元社会结构为基础。在三元社会结构中,作为介于国家与市场、私人之间的社会中间体———社会公共领域在社会管理中的作用日趋凸显。作为介于市场私人与国家权力之间的中间地带,社会公共领域沟通了国家与民众并起到了承上启下的作用。它既承担了一部分国家的职能,又承担了部分市场的职能;既能在一定程度上监督制约国家权力的行使,又能够在一定程度上规制市场主体的趋利行为。社会公共领域能够起到既弥补"市场失灵"又弥补"政府失灵"的双重作用,能够促进市场私人与政治国家的良性互动,从而减少政府国家与个体私人直接冲突的几率,在国家与私人的良性互动中调处社会矛盾,促进社会和谐。因此,当前我国社会管理创新的着眼点就是要大力发展社会公共领域这个社会中间结构,要通过自上而下(即通过国家简政放权和培育独立开放的社会而主动积极地培植社会公共领域)和自下而上(即通过依靠社会自身的力量而壮大社会公共领域)相结合的建构路径培育社会中间体,尤其是要依赖新近发展起来的各种各样的社团组织,发挥各种非政府、非营利的基金组织、协会、学会、民间团体等社会公共领域组织在社会管理中的独特作用,发挥"小政府———大社会"格局中"大社会"的重要作用。
三、社会公共领域能弥补依靠正式制度进行社会管理的不足
我国自1978年以来实行的社会改革,走的是国家主导的自上而下的制度性改革道路。为了推进改革开放和市场经济的发展而实施的一系列制度变革,把首要目标放在提高经济社会生活的效率上。这种追求效率优先的制定性改革路向虽然推动了中国经济的快速发展,但也带来了一系列社会问题,如"轻视了社会结构应当保持适度平衡,以致出现收入分配严重不公,贫富差别两极分化,上层社会与底层社会之间的关系加剧紧张等社会失衡现象。"[6]这应该是近年来我国社会矛盾加剧的重要内容和诱因。单纯的制度改革往往由于缺乏社会基础的支撑而成为一纸空文。托克维尔在《论美国的民主》一书中曾分析了墨西哥人希望通过照搬美国的联邦宪法而实行联邦制,结果却是"他们只抄来了宪法的条文,而无法同时把给予宪法以生命的精神移植过来。因此,他们的双重政府的车轮便时停时转"[7]189。我国的一些制度改革也有类似的情况。据一些学者2008年对北京、长春、广州、武汉和郑州等地社会管理体制改革创新的经验调查[8],各地虽然在改革创新社会管理体制方面取得了很多成功经验,但存在的问题是"各级政府和社区管委会等有关部门的主要注意力都集中在社区管理的正式制度建设上,即围绕社会管理制改革创新开展的工作主要是:社区治安的法制建设、社区管理机构的组织建设、物业等社区服务机构的规范化管理、居民日常生活的组织化管理和社会工作专业化操作等"[6]。这就说,近年来的社会管理改革大多注重的是制度建设,从形式上看都是各种正式制度安排。这虽然"是必要的,但仅仅执著于此却是片面的","如果社会管理体制的制度建设仅仅专注于组织化、理性化的正式制度建设,就意味着这种社会管理体制的改革与创新同基层社会成员的思想观念和行为规则存在着分离性",结果"常常是描绘得十分整齐但却仅是挂在墙上的一纸空文,没有实际的制度意义"[6]。因此,仅仅依靠正式制度进行社会管理改革是不够的,还需要为这种制度提供社会基础,还需要在正式的制度性安排之外,引入、加强非制度性的社会力量和非强制性的权力系统即社会公共领域来参与社会管理。
社会公共领域作为非制度性的机制参与社会管理,能够克服依靠正式制度管理社会的局限性。因为,一方面,社会公共领域作为公众讨论公共事务的社会文化交往平台,它发挥着促进社会群体认同和社会内部团结的作用,从而为社会管理的正式制度建设提供民情民意基础。社会公共领域的社团组织、公共传媒和社会运动等中介机制为社会公众走出私人生活的一己空间提供了广阔的社会平台,使其走入社会,参与社会实务的管理。社会公众通过社会公共领域机制参与社会管理,获得了言论表达和社会行动的平台,不仅使其受侵权利得以维护而减少了违法维权的几率,而且通过与他人的社会交往而获得了相互认同机会,从而增进了社会团结。另一方面,社会公共领域机制培养了社会公众的社会公共精神,从而为社会管理的正式制度的落实提供了不可或缺的精神动力和社会资本。在社会公共领域中,人们不能凭借自己的"任性"去行事,而需要考虑和听取他人的意见,也需要向他人表达自己的观点。这构成了精神交流的需要。社会公众在社会公共领域里的精神交流活动中,超越了特权、党派偏见和私利等因素,而直接诉诸理性和良知,使不同意见通过交流、争论、商讨而逐步趋向于一致,获得尽可能多的社会共识,从而为社会管理提供精神支持。社会公共领域中社团组织等机制"给予个体以活动、认可、支撑和导向。在集体中的合作与生活稳固了社会行为,创造了意义,解决了冲突,促成了情感联系"[9]120。社会公众正是通过自我管理、自主参与的社会公共领域活动体验到了自主、独立、平等的社会公共管理精神,获得了管理社会的锻炼机会,养成了积极参与的习惯和民主合作的作风,提高了社会参与和社会管理的能力,从而为社会接管由国家让渡出来的部分权力提供了合格的人力资源。因此,社会公共领域能够弥补正式制度管理社会的不足。
作者：杨仁忠 单位：天津师范大学 马克思主义学院
