一、生态空间的内涵厘定与入法意义
《决定》在生态文明制度建设中提出了“生态空间”的重要概念，并围绕该概念设计了系列制度。但是，《决定》本身并未对“生态空间”的概念和内涵进行界定，相关立法文件中也鲜有涉及，学界更少有学理上的系统和深入探究。当“生态空间”概念在《决定》中作为核心概念提出并承载了相关制度创新时，我们有必要分析和厘定其具体内涵，并分析其作为核心概念进入环境法律体系的必要性和意义。
(一)生态空间的内涵厘定
《决定》首次在中央宏观环境政策层面使用了“生态空间”的概念，并围绕着“生态空间”进行制度构建，包括生态空间的类型划定、确权登记和用途管制，这就为生态空间的保护与管制提出了制度需求。生态空间是生态学上的概念，它是指生态系统结构所占据的物理空间、其代谢所依赖的区域腹地空间，以及其功能所涉及的多维关系空间。简单而言，生态空间是某物种为维持自身生存与繁衍而需要或占据的环境总和。揆诸既有研究和前例，当前的研究与立法并没有对“生态空间”进行详细定义，但是，国务院于2010年12月21日印发的《全国主体功能区规划》虽然没有明确界定生态空间的定义，却详细列举了生态空间的构成，包括绿色生态空间及其他生态空间。绿色生态空间包括天然草地、林地、湿地、水库水面、河流水面、湖泊水面。其他生态空间包括荒草地、沙地、盐碱地、高原荒漠等。在生态学的语境和研究范畴中，涉及到生态空间的研究主要从以下几个角度展开:第一，空间效应，生态空间是一种生物要素与环境要素相互作用与活动变化的舞台，它表现出一定的空间形态和运动规律;第二，空间功能，生态空间是一种抽象空间，它与特定的环境相结合，构成生物可利用的“资源”，它揭示了生态空间的分割占有过程，其基本理论是以生态位研究为基础;第三，空间行为，将生物自身的空间活动作为研究主体，试图解释生态空间异质性的动因。生态空间为人类活动提供了基本的物质条件，环境法律所界定与规制的“环境污染”和“生态破坏”是对人类活动所造成的生态空间功能紊乱与规律违反的指称。因此，《决定》所提出的对生态空间的确权登记和用途管制必须以对生态空间的内涵外延、效应规律和承载力测度为前提。
(二)生态空间管制政策转换为法律制度的必要性
生态空间的概念是《决定》在中央环境政策层面首次提出的。环境政策的内生属性特征有:第一，政策最明显的特征是灵活性，政策制定出于解决现实问题的需要具有高度不完全性，采纳某一特定的环境政策的未来社会成本和生态收益存在相当大的不确定性;第二，经常会有与环境政策相关的重要的不可逆性出现，这些不可逆性可能是由环境危机自身所引发的(例如，生物多样性的损失可能是永久性的)，也可能是降低这些危害的政策的适应成本所导致的(例如，生态保护区建设的投资也许是不可逆的)，这种情况的出现来源于现有的科技认知水平的限制，常常需要处于不断的修正之中;第三，就实际情况来看，环境政策很少采取要么现在要么永不的选择方式，常常是处于不断变动修订之中。纳入环境法律体系的环境政策能够克服零碎性和管制性，所以将一些重要的环境政策上升为法律不失为一种好的机制设计。实际上，我国的《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》等环境立法，即是由清洁生产政策、循环经济政策等转化而来的“政策型立法”。因此，《决定》以“生态空间”为核心概念所设计的生态文明政策创新必须转化为具体的环境法律制度，以将抽象的政策目标具体化，丰富原则性的政策体系的内涵，增强其可操作性。
二、生态空间管制对环境法律理念的拷问与挑战
《决定》在生态文明制度建设中围绕着“生态空间”所规定的自然资源资产产权及用途管制等制度，在环境保护的理念、逻辑和范畴上均进行了创新，这一环境政策若转换为具体的环境法律制度，对于当前的环境法律理念和制度体系提出了更新的内在需求。
(一)环境法律规制“环境问题”核心范畴的变迁
环境法是在人类对于环境问题认识不断深入的基础上产生和发展的。环境问题是因为自然变化或人类活动而引起的环境破坏和环境质量变化，这是一个客观的社会事实，但哪些环境危害事实应被列入需要环境政策与环境法律规制的“环境问题”，不是由事实自身可以自我说明和解释的，而是需要整个社会达成某种共识，这种活动被社会问题建构主义者称为“问题宣称获得”。申言之，人类活动作用于自然环境资源所导致的环境问题种类多样、程度有别、特征各异，基于管制成本和资源有限性，人类只能选择从当前最为严峻的环境风险出发，经由环境问题的社会建构，形成广大民众的共识，得出当前环境法律体系规制环境问题的重点领域。环境问题本身是一个开放性的抽象概念，随着时代背景变迁，其所指称的对象和核心范畴也会有所差异。以几次工业革命为关键节点，人类开发利用自然的能力成倍增长，总体而言，环境问题呈现从单一到全面、从局部到全球的趋势，但不同阶段需要重点规制的环境问题“核心地带”也会发生移转，这使得环境立法对于“环境问题”在不同的阶段有不同界定。
现代意义上的环境法最早出现于20世纪五六十年代的美国。肇始阶段的环境法主要解决的环境问题是区域环境污染，比如，美国国会制定的第一部联邦环境立法是于1955年颁布《空气污染控制法》，此后出台的卓有影响的《清洁空气法》、《清洁水法》是针对空气污染和水污染的立法。二战后，再度成为德国经济复苏的发动机的鲁尔区沦为德国空气污染重灾区，为应对前所未有的空气污染，适用于全德范围的第一部联环境立法《联邦污染防治法》在1974年正式生效。日本现代环境立法开始于1967年制定的《公害对策基本法》，韩国也于1975年制定了《公害防止法》。我国台湾地区的环境保护一词出现于1971年以后，环境保护仅局限于公害污染防治。20世纪七八十年代以后，随着生产力水平进一步提高、科技进一步发展，加之人口急剧增长和消费主义盛行，人类以空前的速度超出生态平衡的限度不合理地开发利用自然资源，导致了水土流失、森林覆盖率急剧下降、草原退化、土壤贫瘠化、水资源枯竭、气候异常和物种灭绝等生态破坏。这些新时期凸显出来的“环境问题”成为了环境法律必须直面的紧迫任务。所以，在这一阶段，环境法律虽然依然要防治“环境污染”，但另一重要目的和任务即在于生态保护或“自然保育”。环境问题内涵的拓展或丰富也客观上要求环境法律规制对象与规制重心的拓展变化，比如，日本的环境法目的即从《公害对策基本法》(1967年)的以保护人体健康为中心而控制公害转变1972年的《自然环境保全法》和1993年的《环境基本法》中的以保护自然和环境为中心而控制人类行为。瑏瑡通过粗略梳理各国环境立法目的和规制对象的演进脉络，不难看出，环境法律在分别应对环境污染、生态破坏之后，《决定》实际上提出了当前的环境法律所要面临的新的任务和挑战———保护和管制生态空间。基于自然资源对于人类同时具有的生态价值和经济价值，现行环境法所规制的“环境污染”与“生态破坏”行为大多是人类在开发利用环境资源的过程中发生的，其本身具有价值判断上的正当性。
环境法不是要完全否定与摒弃这些行为，而是要判断该行为是否合理、是否超过环境的自净能力以破坏其恢复和增殖能力。而对于是否“合理”的判断则依赖于环境标准。现行环境法律制度实施绩效的评价标准是考察对人类行为的控制是否在纳污能力或恢复能力之内，以此作为评判人的行为是否属于不合理开发利用、进而判断其是否环境违法的依据。在这种制度逻辑之下，以环境资源和生态系统本身的自然属性规律作为标准，在实施中很难实现自然资源对于人类发挥经济功能与生态功能两个领域的资源配置的动态均衡，以至于在环境权的研究和主张中难免出现“单方面权利”的偏好，环境法的实施片面强调保护清洁优美的环境权利而忽视甚至是排除合理利用环境的权利，瑏瑢甚至有学者在这种制度逻辑下走得更远，主张环境法要保护“自然体”的权利。这是现行环境法从自然资源本身为制度基点设计制度体系的必然逻辑结果，而这客观上既导致了当前的环境法律制度难以见容于传统法律体系，也滋生了环境法律制度本身的操作性不强等弊病。《决定》中“生态空间”核心概念的提出，实际上提出了一种新的进路。“生态空间”的划定，本身是从人的需要出发的，按照对于人类产生的主体功能的差异，将国土空间划分为城市空间、农业空间、生态空间和其他空间等，赋予不同的空间不同的主体功能，综合考虑自然条件和资源环境承载能力来控制自然资源开发利用的强度、开发方式和保护内容，在国土空间结构中实现绿色生态空间的管制。在这种逻辑起点下设计具体制度体系，才能在内在机理上更为契合环境法所应秉持的可持续发展理念，即前提是承认国土空间中的自然资源首先要满足人口增加、人民生活改善、经济增长、工业化城镇化发展、基础设施建设等的巨大需求，与此同时，在国土空间中划定、保护和扩大绿色生态空间，以保证人类的生产生活活动不超过资源和环境的承载能力。
(二)环境要素到整体空间
当前的环境法律体系着眼于保护环境要素。环境要素是组成环境的结构单位，是构成人类环境整体的各个独立的、性质不同的而又服从整体演化规律的基本物质组成，也被称之为环境基质，包括水、大气、森林、草原、岩石、土壤等。我国当前的环境法律体系的立法思路是依据环境要素的具体分类分别制定法律制度，形成了近30部体系庞大的控制环境污染和生态破坏的单行法。在环境法学界通说以及各类教材中，也一般将环境法律体系分为环境污染防治和自然保护两大部分。吕忠梅教授直接把这两部分分别称为“环境要素污染防治法”和“环境要素保护法”。瑏瑣其中，环境要素污染防治法是指以防治环境要素污染为立法对象的一类法律法规，以各具体环境要素为立法依据，以对某一环境要素污染的防治为内容，在我国主要有《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》、《环境噪声污染防治法》和《固体废弃物污染防治法》等。环境要素保护法一般以某一环境要素为立法对象，在形式上表现为保护某一要素的单行法，在我国主要有《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《野生动物保护法》、《矿产资源法》等。我国现有的在环境要素保护及污染防治分别立法的思路下形成的环境法律体系，在控制环境污染和生态破坏中发挥了积极作用，但是也存在不少弊端:
1．立法理念上难以有效贯彻自然生态环境的系统性。
现行的环境污染防治和自然保护这两大类单行法体系，均是针对自然环境中的某一特定环境要素制定的，没有考虑到自然生态环境的整体性和各生态要素的相互依存关系，而且其主要目标是保障自然资源的持续利用和合理利用，而对自然资源的生态价值缺乏足够的关注和维护。瑏瑤
2．立法体系难以体现环境要素之间的联系性。
现行的环境污染防治法和自然保护法均主要以环境要素为标准，针对不同环境要素的特点、功能、规律和规则需求分别立法，但是，各环境要素具有相互联系、相互依存的特点要求在考虑单个环境要素的保护与污染防治时必须重视对其他环境要素的影响。当前，环境法律之间的分立、不协调甚至是冲突现象严重，即使反复从研究上总结和理念上倡导各环境要素保护法之间的沟通与协同，但这种环境要素协调关系虽然其他国家立法有所涉及，瑏瑥却并没有体现在我国立法中。在现行的环境法律体系以环境要素分别立法的框架下，环境行政执法机构权限分配的原则是一种分散管理模式和分业体制，客观上加剧了环境法制困境。
3．环境法律实施成本高昂。
对各种环境要素分别立法的思路导致环境法律体系庞大，内容复杂，即使是专业人士也不容易了解这类法律的全貌。环境法所涉的执法机构众多，容易导致法律适用标准和执法尺度不一。瑏瑦环境法律制度实施要求各环境管理部门结合不同行业和领域的现状以及特点决定在多种制约下以及环境政策预期下不同环境要素的最佳的污染标准在哪里以及哪种消除污染的设备是必用也可用的。瑏瑧但这种以单一环境要素为控制对象的思路，很容易使得相关执法部门为本部门职责范围内风险的“最后一成”或“最后一英里”耗费大量的社会资源，难以从环境整体上进行考虑。一旦为了不从生态整体上看待规制效果，就很容易出现为了规制单一环境要素剩余的少量风险却要花费巨额的社会资源的现象，这会影响到资源在其他风险规制领域的投入。瑏瑨若围绕《决定》中使用的“生态空间”作为环境法的保护对象，则能够矫正现行的以环境要素为核心和依据构建的环境法律体系引致的上述弊端:一是“生态空间”是环境要素的上位概念，突破了环境要素的单一性和分离性，注重了诸多环境要素所共同依存的国土空间，改变了环境单行法以单一环境要素展开制度设计的现状，这样可以考虑如何在生态整体思路中基于各环境要素的联系协调而综合设计制度以保护生态空间。二是“生态空间”作为环境治理的核心概念，要求对于“生态空间”的保护和法律规制依据的标准不再是对于环境要素的“污染”或“破坏”，因为判断人类行为是否合理使用生态空间进而判断是否需要进行规制的依据不再是“污染”或“破坏”这样否定性的评价，而是以生态空间占用是否合理作为依据。“占用”是一个中性的概念。生态空间占用是一个衡量人类对自然资源开发利用程度以及可持续发展状况的方法，它通过跟踪人类利用的大多数消费品和产生的大部分废弃物估算生产和维持这些消费品的资源以及同化废弃物所需要的生物性生产土地或海洋面积。瑏瑩使用“生态空间”作为环境法律的核心概念之一，可以改变完全依据环境要素作为环境法律制度实施的核心依据。生态空间占用作为环境法上判断人类行为是否需要规制(行为违法与否)的判断标准，通过对一定的经济水平或人口对生产性自然资产的需求规律的把握，可以确定人类对自然资产的利用程度，超过此程度水平则进入环境法规制视野。与此同时，生态空间占用可以通过将合理的占用数量进行具体量化来定量分析人类对于自然资源环境的影响，这是可持续发展理念具体化的一种进路。
三、生态空间政策在环境法上的制度需求
《决定》中以“生态空间”为核心概念进行的制度设计，并不是“新瓶装旧酒”的语词转换，而是在概念内涵、治理理念和制度路径上进行的环境保护与生态文明制度建设创新。由于《决定》作为中央宏观政策而带有抽象性、概括性和原则性的内在属性，我们需要将《决定》中提出的“生态空间”概念及制度转换为具体的环境法律制度以实现其可执行性。
(一)确立保护和改善生态空间的立法目的
环境法立法目的是国家在制定环境法时希望达到的目的或实现的结果，它决定了整个环境法律体系的调整对象。主张将“保护和改善生态空间”作为环境法的立法目的，也即主张其作为环境法律体系的调整对象。《环境保护法》(1989年)第1条规定了其立法目的:“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代业化建设的发展，制定本法。”2014年4月24日修订的《环境保护法》第1条规定的立法目的是:“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”分析《环境保护法》立法目的的变迁可见:第一，修订后的《环境保护法》加入了“推进生态文明建设”，将其作为立法目的之一;第二，将原来立法中的“促进社会主义现代化建设”改为“促进经济社会可持续发展”，这一立法目的转换，不但是对学界长期诟病的现行环境立法秉持的经济发展优先的价值选择的摒弃，而且也吸纳了当今世界通行的可持续发展理念。同时，笔者建议，在以后《环境保护法》再修订时，还应当加入“保护生态空间”的立法目的，理由有:
1．虽然“生态空间”包括天然草地、林地、湿地、水库水面、河流水面、湖泊水面等，包括《环境保护法》第2条列举的众多环境要素中的部分内容，但是，作为这些环境要素上位概念的“生态空间”本身提出了独特的规则需求。对于“生态空间”的保护的判断标准不再是从单一环境要素自身的自然规律出发，以是否遭受“污染”或“破坏”来作为行为规制的判断标准，而是适用生态空间占用是否合理的标准。
2．虽然“生态空间”由天然草地、林地、湿地、水库水面、河流水面、湖泊水面等构成，但是其内容在内涵和外延上并不完全等同于《环境保护法》中列举的草原、森林、水等环境要素，它并不是由这些环境要素构成的集合概念，而是与这些环境要素存在着交叉关系。申言之，“生态空间”这一概念虽然也以保护环境要素为基础，但更着眼于上述环境要素在国土空间上的比例和结构，这契合生态文明和生态理性对于环境法制提出贯彻生态整体性的需求。
3．以“保护和改善生态空间”作为环境法立法目的，能在制度机理上真正有效贯彻可持续发展理念。新修订的《环境保护法》正式确立了促进可持续发展的立法目的。但是，可持续发展所秉持的人类需要与环境限度的二元价值很难在当前环境法中实现平衡，因为，可持续发展要求突破发展就是“经济增长”的单一思路，形成环境与发展综合决策的新理念，在这种理念下，生态环境问题不仅仅是技术问题，生态法治问题也不单纯是一个部门法问题，而是需要所有法律共同参与并建立新的运行体制和机制。瑐瑠1989年《环境保护法》以“促进社会主义现代化建设”为立法目的，被批评为同时保障人体健康与促进经济发展的“目的二元论”，并认为促进经济发展的法律目的不应当由环境法律部门承担而应由其他市场经济法律部门承担。此次《环境保护法》修订摒弃了“促进社会主义现代化建设”并在第5条规定了“环境保护坚持保护优先”，但现实中如何能够彰显可持续发展要求的以人为本和以人的发展、满足人类的需要为中心呢?笔者认为，“生态空间”的理念和内涵本身契合可持续发展观的主张。“生态空间”这一概念的提出本身便兼顾了人类需要和环境限度。生态空间与城市空间、农业空间和其他空间一起作为国土空间的构成部分，其类型划分及其具体内涵与构成本身便是从满足人类多种需要的角度出发的，生态空间所提供的生态产品也能满足人类的多重需要。与此同时，生态空间保护、改善、规制制度，也是以环境限度作为依据。并且，围绕“保护和改善生态空间”的立法目的设计的系统制度，可以将可持续发展观具体化而不再是仅仅作为制度理念、指导思想和价值目标。我们可以在现实中通过生态空间的自然资源条件、国土密度、人口密度和经济密度因子测算出不同区域生态空间的需求与供给能力，进而为生态空间占用合理性确定具体的量化标准，瑐瑡这样，还可以细化全国各地具体的生态空间保护与改善的具体目标任务。
(二)构建体系完善的生态空间管制法律机制
我国现行的环境法律体系中并没有关于生态空间管制的相关规定，这一诉求被遮蔽在“保护和改善环境”的立法目的和整体思路中，我们需要构建契合生态空间管制内在需要的高效运行的管制机制。构建体系完善的生态空间管制机制，需要测定我国在当前特定的人口、经济、科技等综合情势约束下为支持公民生产生活需要的资源消费和废弃物排放所需要的能够提供生态产品的国土空间。这一国土空间是否被合理占用的判断需要根据上述多重标准，这也提出了内在管制制度需求。目前国内外城市对生态空间的管制主要通过生态功能区规划、生态格局规划和生态控制线规划这三类规划来实现，瑐瑢相应地，体系完善的生态空间管制机制也应当包括这三个方面。虽然我国《环境保护法》规定了环境保护规划制度，但还没有完全涵盖生态空间政策的内涵与制度需求。为了完整保护和改善生态空间并管制其用途，需要一个包括空间划定、格局划分和行为禁止的系统过程，需要专门的机制体系。可行的法律机制构建思路是，在《环境保护法》中从上述三个方面规定生态空间管制机制，然后通过专门立法(环境行政法规或部门规章)详细规定其具体内容，地方政府也必须结合本区域的生态空间自然条件和经济社会发展现状将该制度体系进一步具体化。
1．生态功能区规划制度。
生态功能分区是依据区域生态环境敏感性、生态服务功能重要性以及生态环境特征的相似性和差异性而进行的地理空间分区。环境保护部和中国科学院2008年联合编制的《全国生态功能区划》详细规定了我国生态功能区类型、名录、主要生态问题及生态保护的主要方向，并列举了全国重要生态功能区域。国务院2010年公布的《全国主体功能区规划》详细列举了国家重点生态功能区、国家禁止开发区域(包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园)的名录及其信息。这些生态功能区的划定，划分了不同生态敏感性区域存在的生态环境及生态保护的主要方向和制度需求，从法律视野考察则是对人类的行为及行为是否适当提出了不同判断标准。所以，我们需要结合《全国主体功能区规划》的相关规定，在制度实施细则中将上述生态功能区规划与全国主体功能区规划中按开发方式划分的优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域相对应。同时，根据《全国主体功能区规划》规定，“优化开发、重点开发和限制开发区域原则上以县级行政区为基本单元;禁止开发区域以自然或法定边界为基本单元，分布在其他类型主体功能区域之中。”禁止开发区域的名录已经确定，其他三类区域由县级行政区为单位，这又要求地方立法应当进一步细化生态功能区规划制度。当前，《象山县生态环境功能区规划》、《安徽省石台县国家重点生态功能区规划纲要(2011－2020年)》等地方政府制定的生态功能区划相继出台。
2．生态格局规划制度。
生态格局是针对错综复杂的区域生态环境问题，规划设计区域性空间格局，保护和恢复生物多样性，维持生态系统结构过程的完整性，实现对区域生态环境问题有效控制和持续改善。瑐瑣生态格局规划以保护和恢复自然生态结构和功能为目标，针对区域生态环境问题及其干扰来源，以排除和控制干扰为目标对区域国土空间进行规划设计。国外非常重视城市生态格局规划，比如英国公布的大伦敦的环城绿带法划定伦敦市区周围的环城绿带用地，其在环城绿带内除部分作农业用地、不准建造工厂和住宅的经典做法广被仿效。我国《天津市生态布局规划》通过生态安全、资源效率、污染物总量三条底线的设定形成了全市“五带、四廊、三区”的基本生态格局。近年来，其他城市也陆续通过了《武汉生态框架控制规划》、《杭州生态带概念规划》、《昆明市生态隔离带范围划定规划》等以规划城市生态格局，管制生态空间。3．生态控制线制度。生态控制线制度是在研究城市自然生态系统和环境承载力的前提下，为防止城市建设无序蔓延危及城市生态系统安全，通过划定生态保护范围界线，在该范围内禁止或者严格限制开发建设，尽量保护自然生态的原貌的制度。生态控制线制度的实施是通过对特定区域国土空间开发利用行为的限制甚至是禁止以实现该区域生态空间的离散保护和整体涵养。我国深圳市最早于2005年通过《深圳市基本生态控制线管理规定》实施生态控制线制度;武汉市于2012年通过《武汉市基本生态控制线管理规定》;广东省政府于2013年10月印发《广东省人民政府关于在全省范围内开展生态控制线划定工作的通知》(粤府函［2013］202号)，成为全国首个全省实施生态控制线制度的省份。质言之，从概念内涵、学界观点和上述地方立法制度体系概括，生态控制线是划定的生态保护界线，被划定的生态控制线的区域进一步分为生态底线区和生态发展区。瑐瑤生态底线区是生态安全的最后底线，遵循最为严格的生态保护要求;生态发展区是指自然条件较好的生态重点保护地区或生态较敏感地区，在满足项目准入条件的前提下可有限制地进行低密度、低强度建设的区域。
瑐瑥有研究者以《深圳市基本生态控制线管理规定》(2005年)为个案，分析与检讨了我国近几年来在一些地方试点实施的生态控制线制度，发现当前试点的生态控制线制度在几个方面尚存在问题:第一，生态控制线制度的法律地位问题，生态控制线并没有直接的上位法依据;第二，生态控制线范围内各类主体的权利保护问题;第三，生态控制线本身的合理性问题;第四，生态控制线划定的程序问题。瑐瑦在《决定》规定生态空间管制制度之后，结合其制度内涵、制度功能以及上述对于现行生态控制线制度弊端的总结，笔者建议，在未来系统开展的生态控制线制度建设中，应当改进之处有:(1)在《环境保护法》中或将来可能制定的生态保护国家专门立法中正式规定生态控制线制度，为地方立法规定生态控制线制度确立上位法依据。我国新修订的《环境保护法》第19条第1款规定了“生态保护红线”制度，该款规定，“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。”这是非常重要的制度创新，但仅此不够。正如上述分析，生态控制红线是一个有梯度的生态保护范围界线制度体系，包括了生态底线区和生态发展区，《环境保护法》规定的“生态保护红线”制度可以划定生态底线区，但没有规定生态发展区的界线制度，第19条第2款规定的是“特殊区域环境保护制度”，这与上述在生态控制线制度体系中规定的生态发展区生态控制线制度无论在价值目标还是在制度内涵上都存在着诸多差异。(2)基于国土的生态空间、生产空间与生活空间存在着相互重叠和相辅相存的关系，建议在具体的制度实施细则中，以及在将普遍具体化的地方立法中进一步将生态控制线制度细分为限制开发利用制度和禁止开发利用制度两个层次，其中，禁止开发利用制度预期结合耕地红线、纳污红线以及《决定》提出的生态保护红线和《环境保护法》(修订案)规定的“生态保护红线”制度来实现。生态空间的红线管理包括自然生态保护的空间红线、自然资源利用的时间红线、区域资源承载力与环境容量超载的阈值红线、生态结构耦合的中庸红线和生态功能进化的功序红线等。瑐瑧(3)因为生态控制线制度的制度预期目标是保护生态空间的生态利益，但同时生态空间中的自然资源也会对该区域的主体产生经济价值，二者都是正当的，因此，当限制或禁止生态空间开发而影响该国土生态空间范围内主体的经济利益时，应当结合生态补偿制度予以实施。新修订的《环境保护法》第31新增的生态保护补偿制度，可以作为制度依据。(4)通过制定细则，规范生态控制线的划定程序，结合环境公众参与制度和环境信息公开制度以保障生态控制线划定的科学性和合理性。
(三)生态空间用途管制的环境影响评价
制度和公众参与制度生态空间管制，除了构建专门制度体系，还需要利用既有的环境法律制度。生态空间与生产空间、生活空间均为国土空间的有机构成部分，生态空间管制机制包括生态功能区规划制度、生态格局规划制度和生态控制线规划制度这三个方面，实际上是从不同层面和角度在国土空间中划定为维持生态系统所需要的物理空间，并针对国土空间中重点生态功能区、生态脆弱带等确定禁止或限制开发利用的区域。若生态空间管制制度体系进入环境立法并在全国和各地普遍适用，则需要对之进行环境影响评价。我国现行的环境法律体系中可以适用的法律依据有《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》。划定生产空间和生活空间会对生态空间造成直接影响，而这些空间划定即为对国土空间的利用，属于《环境影响评价法》第7条规定的各级政府及其职能部门“对其组织编制的土地利用的有关规划”应进行环境影响评价，并具体适用《规划环境影响评价条例》评价、审查和跟踪评估等程序性规定。但是，从生态空间管制需求角度检视当前的环境影响评价制度体系，则存在需要改进和具体化之处:(1)开始实施于美国的战略环评制度在20世纪80年代末在世界范围内被广泛接受，从理论上讲，战略环评的对象应当包括政策、规划和计划，但我国的战略环评对象主要限于政府规划而未包括政策。政策是最高层次的战略决策。现在各地已经通过地方立法规定了生态空间管制制度，这些政策从根本上影响到生态空间管制效果，应当在环境影响评价法律制度完善中将战略环评对象的范围扩展至政策层面，并针对生态空间的各级政策进行环境影响评价。(2)根据现行的《环境影响评价法》第7条和《规划环境影响评价条例》第2条的规定，“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门”组织编制的土地利用的综合利用规划和专项规划才需要进行环评，但是，《全国主体功能区规划》规定，“优化开发、重点开发和限制开发区域原则上以县级行政区为基本单元”。由此导致的矛盾和漏洞是，在当前的环境影响评价制度体系下，《象山县生态环境功能区规划》等县级地方政府陆续制定的生态功能区划不需要纳入环境影响评价的范围。因此，针对生态空间管制的制度需要，应改进现行环境影响评价的对象是市级以上地方人民政府及其有关部门的规定，对生态空间控制三类规划均进行环境影响评价。
国土空间同时对人类存在生态价值与经济价值。生态空间也要为人类提供生态产品以满足人类需要，生产空间和生活空间也有生态服务功能。因此，生态空间与生产空间、生活空间并不是截然二分的，而是在自然属性上相互重叠。生态空间管制机制中，无论是划定生态功能区还是确定生态格局或生态控制线，在划定的区域内都是通过不同层面、方式或程度，在生态空间内对自然资源的生态价值的偏向保护从而不同程度牺牲其经济价值，这就会对依赖该区域内自然资源生产生活的主体的利益造成影响。因此，当通过适用生态功能区规划制度、生态格局规划制度和生态控制线规划制度以管制生态空间时，需要适用环境公众参与制度，在公开相关环境信息的基础上广泛吸纳公众参与三类规划的制定。同时，让公众广泛参与生态空间控制制度实施，也是生态世界观的塑造过程，瑐瑨有助于制度预期的实现。但是，在我国当前《环境影响评价法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》以及《环境信息公开办法(试行)》等综合规定的环境公众参与制度更多是将环境公众参与作为一种消弭环境执法困境、提高执法效率的手段，在制度定位上并没有将环境公众参与上升为公民的一项民主权利的高度，说明政策决策者基于环境问题的专业性而认为一般公众无专业知识和能力来实质参与，从而将其排除在外。瑐瑩因此，笔者建议，环境公众参与制度适用于生态空间用途管制的具体化路径有:(1)在公众参与范围上，需要将宏观上多大比例范围的国土空间化为生态空间，微观上具体的生态功能区划、区域生态格局的形态指标体系和生态控制线的具体范围走向等内容均需要征求公众意见，让公众参与环境公共事务;(2)在公众参与形式上，综合采取审慎的民意调查、互联网公共论坛、民主恳谈会等形式以保障公众对专业性的生态空间管制的观点能够充分交流、理解和表达利益诉求;(3)在保障配套措施上，应当将公众参与与环境影响评价、环境信息公开和生态补偿制度有机结合起来。
四、结语
《决定》中首次提出“生态空间”并规定的用途管制等相关制度是生态文明制度建设中的重要创新。生态空间管制从立法理念、调整思路、规制对象等诸多方面对现有的环境法律体系提出了挑战和制度需求，要求将“保护和改善生态空间”作为环境法的立法目的，构建体系完善的专门的生态空间管制机制。与此同时，环境保护法律体系中系统规定生态空间管制制度，并不是对既有的环境法律制度体系的冲击与替代，而应与现有的环境污染防治、保护生态环境等制度一起，共同为构建生态、保障生态安全协同努力。
作者：刘超 单位：华侨大学法学院
