一、困扰我国高等院校法律援助发展的因素
与政府型法律援助相比，高校法律援助虽然具有独立性强、法律资源丰富、人才优势明显等特点，作为民间力量参与法律援助事业并取得了一定的社会效果，却在法律地位、管理机制、人才建设、经费来源等方面存在问题，导致数量少、规模小，参与度低，优势得不到充分发挥。
1．法律定位缺失。《条例》虽明确了政府法律援助的框架，对民间法律援助的法律地位却未加以规定，基于高校法律援助的规定更是只字未提；仅第8条规定：“国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助。”截至2012年底，我国共有28个省自治区直辖市制定了省级法律援助条例，其中有10个省提出“支持高等院校利用自身资源，依法开展法律服务活动。”而对于高校法律援助机构的设置、管理、资金来源等相关事项都没有具体规定，一般都以学生社团的形式开展法律活动，突出自我管理，只有“武汉大学弱者权利保护中心”等几个高校法律援助机构在民政部门登记，多数尚未登记注册，使得高校法律服务志愿者在从事法律援助进行诉讼代理时身份难以确定，部分法院、检察院对其代理诉讼的资格并不认可。这种法律上的尴尬地位，打击了法律服务人员的积极性，阻碍了高校法律援助的发展。
2．管理机制不当。建立一个行之有效的管理体系需要依靠制度加以规范。当前，我国高校法律援助组织突出自主设立，具有很强的随意性，分工不明，纪律松散，缺少有效的管理和激励机制。在设立程序、条件方面也缺乏统一标准，《行政许可法》对高校法律援助机构的设立由事前审批改为事后监督,只需到相关司法行政部门备案即可；但是，法律未规定哪些学校到哪一级别的司法部门备案，导致申请者既可任选备案机关，亦可不备案。事实上，我国高校法律援助组织多隶属于学校，缺少司法行政机关的领导，基本得不到地方司法行政机关的指导和帮助。国家也只是将高校法律援助机构确定为政府法律援助机构的补充,没有给予必要支持。
3．人才流失严重。人才是任何制度运行的核心因素，法律援助是一项专业性的社会服务，需要专业人才。高校法律援助组织的成员多数是法学专业的学生和少数教师，与其他法律援助机构相比，他们虽拥有更丰富的智力资源，但这一优势也面临困扰。一方面，大学生是高校法律援助的主力军，可是大学生法律援助志愿者也存在问题，一、二年级的大学生凭着激情与好奇加入法律援助组织，但他们缺少必备的专业知识和经验，难挑重任；三、四年级的学生有了一定的经验和专业基础，却忙于考级考证考研和找工作，没有时间和精力法投入到法律援助，导致骨干流失。另一方面，高校法学教师具有较好的专业知识，能为学生开展法律援助工作提供专业指导，但是他们承担着繁重的教学、科研任务，时间紧，且多为理论型人才，对实务型技能的指导略显不足。
4．经费明显不足。“法律援助的经费问题，是制约法律援助的瓶颈问题，司法部法律援助中心调研处郑自文处长在接受记者采访时承认，目前制约我国法律援助事业发展的一个很重要的因素就是经费问题。”高校法律援助组织性质上属于社会公益团体，不同于政府财政拨款下的法律援助机构，不能获得任何财政拨款，资金有限，当前多数高校法律援助机构是由基金会或企业赞助的，如武汉大学社会弱者权利保护中心、北京大学妇女法律研究与服务中心等法律援助机构是由福特基金赞助的。然而，社会捐助具有偶然性，导致高校法律援助资金来源很不稳定。因此，经费不足成了多数高校法律援助组织存在的最大现实问题。
二、完善我国高校法律援助工作的思考
（一）完善立法体系，明确高校法律援助地位
我国的《法律援助条例》和零散分布于刑事诉讼法、律师法以及少数行政规章中有关法律援助的规定组成了我国现行法律援助立法体系。然而，《条例》仅有31条，过于简单，不足以详细规定整个法律援助制度；况且，近十年来我国经济社会飞速发展，《条例》在很多方面存在缺失，尤其在民间法律援助方面基本上是立法空白。在我国，法律援助制度是舶来品，世界上法律援助开展相对较好的国家，立法也相当完善，如英国有《法律援助法》、美国有《法律服务公司法》。我国既已经建成覆盖全国的法律援助体系，就应在借鉴国外先进立法经验，制定符合我国国情社情的《法律援助法》，以单独的章节对民间法律援助的设立、管理、经费、责任等作出明确规定。各级地方政府在《法律援助法》的基础上制定地方性法规或政府规章对辖区内的高校法律援助工作提供全方位支持，以确保我国法律援助事业全面协调有序地健康发展。
（二）建立双重分级分类管理模式，实现规范化运作
双重管理意味着高校法律援助组织要摒弃当前由高校自主设立和独立管理的模式，应在民政部门注册登记的基础上，接受高校和司法行政机关的管理和指导。分级就是根据高校法律援助组织的的活动范围，凡是在全国范围内开展业务活动的，由民政部进行登记，所属高校和司法部或其职能部门共同管理；凡是在各地区开展活动的，由相应级别的民政部门进行登记，所属高校和对应级别的地方司法行政机关进行管理和业务指导。分类则是因我国现在的高校有公立与私立之分，公办院校当前都有对应的行政级别，可以成立法律援助中心；民办院校可以结合自身情况设立法律援助组织（中心或工作站）。高校的职能部门负责该法律援助组织的日常工作、人事安排和行政管理，提供活动场所和必要设备。司法行政部门加强沟通，对人员资格、业务培训、工作范围等方面给予指导和监督，对申请的援助案件进行审批和指派。
（三）优化人员结构，制定切实可行的激励措施
为实现高校法律援助的良性发展，解决人员流失严重的问题，我们可以从以下三点考虑：（1）配备一定数量的固定工作人员，保证援助工作的连续性和有效性。这些固定工作人员可以由学校指派校内符合要求的“双师型”法学教师担任，也可招募经验丰富的律师志愿者担任。作为奖励，学校对这些人在职称评定、科研项目、深造学习等方面给予优先权，对服务优秀、成绩显著的高校法律援助机构和个人由司法行政机关予以表彰，授予荣誉称号。（2）开展业务培训和交流。高校可以邀请法院、检察院、律师事务所或法律援助机构中经验丰富的工作人员对参加法律援助工作的师生进行培训，传授其专业知识和援助技巧，培养责任感；还可以利用课余时间开展高校间的法律援助互动，交流工作经验，互通信息，实现资源共享，或者组织学生旁听法律援助案件的审理等。这些培训交流活动既能缓解高校法律援助实务人才的不足，还能从根本上增长援助队伍的才干，为他们以后从事法律事务奠定基础。（3）与学生的评先评优挂钩，激发学生参与法律援助积极性。积极从事法律援助工作的学生，在校内外各类荣誉的评定，奖学金的评审中享有优先权，表现尤为突出者，在推荐就业方面也可优先享受照顾，以此调动学生工作积极性，提高法律援助质量。
（四）拓展资金筹集渠道，确保经费来源稳定
单独依靠任何一种力量无法从根本上解决高校法律援助资金严重不足的问题。为此，高校法律援助组织要主动挖掘各种可用资源，采用如下方法融通资金：（1）积极主动与街道社区等需要法律宣传、咨询等团体共同开展活动，获得临时性资助。（2）结合自身情况，争取学校的固定拨款。（3）通过开展援助活动，扩大自身影响力，争取社会各界（如基金会、企业、律师事务所、校友会）的捐助。（4）高校法律援助组织可依据办理的援助案件和接待咨询数量向地方司法行政机关申请发放办案补贴。高校法律援助组织将筹集到的援助资金进行专款专用，推动学校法律援助工作健康发展。
三、结语
高校法律援助在充分利用自身优势资源为贫弱者提供无偿法律服务的过程中，维护着法律的公平与正义，推动着法律援助环境的改善，成为未来法律援助生力军的趋势日趋明显。然而，面对制约高校法律援助发展的种种因素，我们需要从人才、模式、经费等方面加以解决，促进我国高校法律援助工作的完善，从而推动我国法律援助事业的可持续发展。
作者：陈坤 单位：郑州升达经贸管理学院
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