摘要:近年来，随着PPP模式推广发展，我国很多城市采用该模式大力发展轨道交通建设。尽管PPP模式以其独特的优势在轨道交通建设中起到了良好的示范效应，但该模式在不同的城市推广使用过程中还存在很多实际问题，如何让PPP模式更好地运用在我国城市轨道交通建设中，需要从模式内涵的各个层面去解决。本文从PPP模式中涉及的政府方面、社会资本方面和项目组建方面分别对各自难点进行分析，并结合社会发展及国家轨道交通行业环境提出了相应的解决对策，以使PPP模式在城市轨道交通建设领域中能够更好地推广与发展。
关键词:PPP模式;城市轨道交通;问题;对策
1城市轨道交通PPP模式推广中政府环境问题
1)模式推广的法律环境问题。目前，我国部分城市轨道交通建设采用PPP模式，大多以地方政府发布的相关政策为驱动，例如:北京市轨道交通四号线PPP项目以北京市发改委发布的《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》为支撑，深圳市轨道交通PPP项目以《广东省PPP项目推广与审核规程》为政策支撑，重庆市轨道交通9号线PPP项目以《重庆市PPP投融资模式改革实施方案》为支撑。但是从全国范围来看，我国还缺乏有效的PPP模式运行法律环境。在关于PPP模式应用的的法律较为笼统，可操作性差。例如国家发改委发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》《关于进一步做好政府和社会资本合作项目推介工作的通知》《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等政策意见，只是一些政策性的规定以及指导性意见，在范围和深度上相对缺乏号召力和实用性。2)政府的公信力、对项目的服务性差问题。北京市地铁4号线采用PPP项目，项目启动时间为2004年8月，2005年11月8日北京市政府与香港地铁公司、北京市基础设施投资有限公司、北京首都创业集团有限公司签了4号线的特许经营协议和项目管理协议，京港地铁公司才成立。地方政府整个项目审批的时间跨度长，势必会造成社会民间资本进入公共领域的时间放慢，而最终为了按时完成工期实现通车目标，项目公司不得不垫付资金，造成资金使用的紧张。另外，政府审批时间长也会降低社会民间资本投资对轨道交通等公共领域的兴趣，也不利于盘活存量资本，引入竞争机制。
2PPP模式社会资本融资问题
从目前全国城市轨道交通建设采用PPP模式普遍效果来看，社会民间资本参与积极性不高，大多数还是资本实力雄厚企业，中小型企业仍然不敢涉足轨道交通公共建设领域，这与社会融资条件有很大关系。社会资本不同于政府，不具有公信力，中小企业本身由于经营规模、利润财务状况、流动资本有限等原因，大型银行一般不会轻易贷款给这些民间资本，国内担保企业也大多不为涉足城市轨道交通建设的民间资本提供担保。因而社会民间资本在融资上存在先天的不足，必须解决社会资本融资问题。
3“公－私”合作前景问题
1)合作收益的不确定性。城市轨道交通建设是公共性领域的投资，存在投资基数大、建设周期长、回收期长、建成后固定资产折旧多等特点。在我国几乎所有的城市轨道交通运营都处于亏损状态。在PPP模式中社会资本之所以投资是为了获取一定的收益，并且这个预期收益还不能低于社会最低平均利润。为保持项目顺利运营，服务于民，政府需要对项目进行长期补贴。从经济学角度讲，政府补贴的资金实际上是长期负债，尤其是我国的轨道交通建设收益，大多是来源于票务收入以及商业开发收入，并且收益的不确定性短期内很难确定。如果这种不确定性不能在短期内改变，政府采用PPP模式来减轻财政压力来建设轨道交通的预期实际上是失败的。2)合作产生的风险不确定性。PPP模式之所以在很多行业推广，尤其是轨道交通等大型基建行业，推广的好处就在于可以将项目产生的风险进行转移分散，通过引入资金实力雄厚或者管理有优势的企业，将项目风险分散给参与各方。城市轨道交通PPP项目参与方众多，涉及的风险也较其他行业项目大，对于项目从成立开始到设计、规划、建设、运营、移交各个环节过程产生的风险，并没有一个明确的风险框架体系，也没有一个完善的风险解决机制，如在项目实施过程中管理不到位，很容易使项目失败。
4社会监管问题
目前我国城市轨道交通项目并没有针对PPP模式形成一个有效的监管机制，主要表现为:①政府自身的监管问题，如政府监管角色定位不清晰、组织机构不完善等;②政府对引入社会资本监管缺乏有效机制，如过度看重资本，引入不专业、管理差的社会企业、缺乏激励机制等。5解决问题的对策1)建立适应PPP模式发展的法律环境，营造良好的政府管理环境。(1)法律环境。国外对PPP模式运行的立法种模式:①日本、巴西等国家主要是针对PPP模式进行规范性统一立法，目的是保证项目的规范以及最大限度地支持社会民间投资者;②澳大利亚和法国等国家以现行法律加以规范PPP模式，不单独就该模式立法;③北欧国家针对PPP项目不进行统一立法，但要进行单独立法，目的是增加法律的灵活性和参照性，更好地引导规范PPP项目。(2)管理环境。国家与政府要切实精简项目行政审批手续，将经营管理权下放给投资企业，同时政府要加强自身服务管理与承诺，特别是政府的承诺对于项目顺利实施、社会资本获得预期投资回报率等都具有重要意义。在鼓励与引入社会资本投资方面，政府可以根据自身的财力状况给予社会资本有保障的收益或者给予一定比例的补贴，以此来激发社会资本的投资热情。2)创造良好的融资环境。国家与政府应当出台各种政策引导各个行业的社会资本拓宽融资范围与通道，比如允许各种基金如住房、保险公司参与城市轨道交通PPP项目，也可以鼓励基金公司建立城市轨道交通发展基金，为项目提供所需资金，同时放宽对社会资本贷款的限制性条件。3)多渠道提高PPP模式项目的收益。在我国，各个城市轨道交通项目在投产期即运营期间的收益一般来自运营票务收入、线路各车站的商业开发。但收益明显不足以抵扣建设期产生的利息以及运营维护成本，导致几乎所有的轨道交通处于亏损运营状态，而政府的补贴能力有限，对于PPP项目来讲，政府也不愿意一直处在高位补贴运行之中，这样势必影响PPP项目各方的收益。因此，政府要研究提高企业收益的途径政策，比如政府可以给予企业在轨道交通沿线土地开发权或者是优先的收益权，也可以通过统筹规划使轨道交通沿线与城市的商业购物中心、超市、办公住宿等行业设施有机结合，提高轨道交通的商业开发利用价值。另外政府可以通过延长PPP项目的特许经营期提高社会民间资本的收益，从而减轻政府的资金压力。4)制定适合PPP项目的风险承担机制。城市轨道交通PPP项目从立项、招标、投标、中标，到建设、运营等各个方面都有各个环节的风险，合理分配风险是确保项目正常运行的必要条件，而每个项目由于自身的特点风险结果不一样，因此，须要制定一个相对完善的项目风险机制，应从如下几点研究考虑。(1)明确风险承担机制目的。PPP模式项目实际上就是合理分配风险的项目，社会资本由于自身实力有限，承担太高的风险可能会超出其实际承受能力，导致项目管理成本的增加，为了追求资本利益的最大化，项目的最终成果势必会降低质量，反映在城市轨道交通公共领域上，实际上就是工程质量下降，运营效率下降，运营服务质量降低。政府由于对项目进行回购补贴，也要承担部分风险，如果项目成果不佳，政府补贴压力加大，财政负担反而会加重，因此，要明确风险承担的最终目的，让政府及社会资本都处在相对合适的范围之内。(2)建立风险控制措施。首先，要对项目进行风险识别，通过成立专家组或者引入第三方机构，详细对项目可能出现的风险进行识别，比如项目的组织风险、市场风险、社会风险、运营风险等因素，根据各个风险涉及的因素确定城市轨道交通PPP项目可能发生的所有风险;其次，要对所有风险因素会产生的风险结果大小进行分类，比如按照很可能、可能、不可能等因素进行分类，也可以按照很严重、严重、一般、轻微等后果因素进行分类，并对可能会产生的各种后果分别列出应对措施;最后，对项目各方进行风险分配，比如:风险承担可以采用遵循“对风险有控制力的一方承担相应风险的原则”以及遵循“风险与收益相匹配原则”，对于法律风险、社会等风险，政府的行政控制能力比较强，这些风险可以由政府承担;对于市场风险、资金风险、运营等风险，社会资本可以充分利用保险、金融、基金、承包商等将风险进行转移或者规避，这些风险可以由社会资本承担，对于一些不可抗力的风险，比如战争、自然灾害引起的风险由于双方都无法掌控，可通过设置协调机制由双方共同进行承担。(3)建立风险监控机制。城市轨道交通PPP项目在整个建设和运营的过程中，政府和社会资本可以共同设置内部风险监控管理部门，对项目风险进行过程性监控，也可以采用引入第三方监控机构如项目咨询管理公司、事务所等专业机构对项目进行风险监控，避免出现一方承担风险的现象，确保参与各方能够保持良好的合作伙伴关系。5)建立切实有效的社会监管机制。城市轨道交通PPP模式是一种相对复杂的合作模式，从项目的立项、招投标，建设、运营等各个环节，必须建立有效的监管机制，才能保证项目顺利健康的实施完成。首先，政府拥有强大的行政控制力作用，需要承担更多地监管职能，让社会资本更多的发挥市场作用;其次，政府要探索建立专门针对PPP项目的管理平台，实现项目的服务公开、监管公开、控制公开、信息公开等功能，这样可以实现政府与社会资本的对等合作。
6结束语
通过发现问题与研究制定对策，让城市轨道交通PPP项目发挥政府利用有限资金，缓解财政压力，拓宽社会资本投资领域的能力，盘活社会资本、降低建设运营风险等优势的特点，促进社会民生建设更好发展。
参考文献:
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作者：穆海峰 单位：重庆市轨道交通( 集团) 有限公司
