一、六大方面内容
城乡一体化的基本特征是：城乡融合、资源共享、优势互补、均衡发展；核心标志是：权利公平、机会公平、规则公平。根据习总书记的讲话和中央全会的《决定》，未来城乡一体化至少应该包含六个方面内容。一是城乡规划一体化。这里所指的是城乡建设规划。目前我国的综合国力不断提高，经济基础不断加固，国民生存和发展条件不断改善和社会治理结构不断优化的良好状态，为加快城乡建设步伐，建设现代化城市和美丽乡村奠定了物质基础。现在的问题是，要彻底更新与城乡一体化发展不适宜的规划理念，用统筹的方法解决城镇扩容、基建用地、旧城改造、乡村撤并等一系列新问题，变城镇的单体设计为城乡融合的综合设计，使城镇凸显时尚和特色；使乡村在引入城镇现代生产生活方式的同时，能够保留乡愁。二是产业发展一体化。在“十三五”国家经济及社会发展规划以及未来的“十四五”规划中，在稳固一产、调整二产、大力发展三产的原则指导下，应统筹城乡产业的融合。现在的产业结构，已经发生了很大的变化，城乡通吃的服务业，已经上升到48.2%，与此同时，工业由2010年的39.7%下降到35.8%。稳固农业，主要是指稳定提高农业的综合生产能力，而不是占GDP的比重。调整工业的涵义是调整内部结构和产品结构，升级改造传统产业，发展高新科技产业。服务业发展的重点是提高为就业和民生的服务业；提高国民的幸福指数。打破区域和所有制界线，根据地理条件、发展优势、产业基础来确定区域性支撑产业，打造城乡联动的经济增长点。第一产业应在增强自身生产能力、确保国家粮食及主要食品安全的同时，延伸产业链条，启动农业教育、生态保护、文化传承、乡村旅游等多项功能，自觉向二、三产业融合。国家产业政策应扶持和鼓励发展囊括一二三产业的综合性产业集团，积极发展“互联网+农业”，启用金融、信息、物流等第三产业带动农业的功能，使天生弱质弱势的农业能分享到社会化大生产的平均利润，从而达到加固基础产业的目的。三是基础设施一体化。目前在城与乡的差距上，不但软环境表现明显，在乡村道路、供水、供电、网络、通讯、环卫等硬环境上，差距更为突出。基础设施一体化，有两个着力点。一个是从现在开始，所有新上的基础设施建设项目都应城乡联动，进行“一盘棋”布局；另一个是尽可能地填平补齐多年累积的农村基础设施的欠账，打通城市延伸到乡间的最后“一公里”，让乡村居民同城里人一样享受到现代化的成果，创造城乡无差别的生产生活条件。在这方面，浙江省进行了一些大胆的探索，应认真总结浙江的经验，因时制宜、因地制宜地推广。四是公共服务一体化。与城市相比较，乡村的教育、医疗、保健、养老、职业技能培训等公共服务水平，至少有20年的差距。如何逐年缩小差距，最终实现城乡同质等量的公共服务，出路就在于城乡统筹、公共服务的一体化发展。中央政府在物质的配置上，应该首先转变“保城市”的观念，并且把改善公共服务设施，提高服务水平列为十三五规划重点，做出倾斜性安排。应十分注意利用市场手段解决投入不足的问题，扩大社会公共服务的企业投资许可范围，集全社会的力量兴办服务产业。应培育和发展公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，对于一些政府服务未及的公共服务项目，交由社会组织来办。同时，应支持鼓励发展志愿服务组织，并且引导向农村延伸。政府在尽可能增加公共服务投入的同时，也应继续简化办事手续，改善服务程序，提高服务质量。五是要素市场一体化。要素市场一体化的核心内容，是遵循平等交换规律，消除不利于要素在城乡之间全区域流动的政策性阻碍。在社会主义市场经济体制下，包括土地、资金、技术、人才等在内的各种生产要素，其趋利性、聚集性无法改变。但是，在市场失灵的情况下，政府应有所作为，利用行政手段、经济补贴和激励办法，矫正要素的亲城远乡、嫌贫爱富。当务之急是按照中央规定确保农民对集体建设用地、承包地和宅基地的用益物权，彻底打破固守多年的城乡分治的土地市场管控体系，真正做到同地同权、同质同价，依法保障农民所拥有的财产收益。同时，应抓紧建立城乡一体化的产权流转市场，推动农村产权流转公平、公正、规范运行。在这方面，重庆市在中央的大政方针指导下，结合重庆市的发展实际，进行了卓有成效的先行先试，应组织调查研究，不断完善改革措施，力争把重庆市办成一个城乡要素一体化的示范样板。六是社会管理一体化。破除城乡分割的二元结构，难点是社会管理领域。应消除多年形成的城乡分治思维惯性的影响，在“凡国民皆平等”的原则指导下，对已经形成的城乡分治政策进行全面清理。重点是彻底改革户籍制度，取消农民工的称谓，由身份管理转向就业管理。矫正附加在就业上的歧视条件，编内与编外一视同仁，改革劳动派遣制度，减少证明手续，统筹农村进城人员子女教育问题，改善养老保险的接续和转移，为进城人员创造进得来、住得下、融得进、能就业的良好社会环境，用优质的城市化促进城乡一体化。应按照中央十八届四中全会精神，逐步将政策规定上升到法律法规和规章层次，将城乡一体化引上依法发展的轨道。
二、四项操作原则
在持续、健康的城镇化进程中，通过统筹城乡、深化改革、调整政策，推动城乡经济与社会向一体化方向发展，这不是一个指标，而是一个操作性选择。它没有始点，也不会有明确的标志性终点，是一个漫长的演进过程。为了避免走弯路，争取不走弯路，在工作的指导上，应遵循四项操作原则。
（一）坚持以工补农，以城带乡。农业的弱质性、农民的分散性，农村发展的滞后性，说明农业、农民、农村处于社会的弱势地位。扶助弱势，在全面建设小康社会的进程中不让农业萎缩，不让农民掉队，不让农村衰败，是城乡一体化的题中应有之意。以工补农，以城带乡，一是得有条件“补”和“带”；二是有了条件要有倾斜的“补”和“带”的政策。本世纪之前，我们没有条件补，进入本世纪，特别是从2010年以来，我们有“补”和“带”的条件。2014年，我国的经济总量已经达到63.6万亿元，按汇率法计量，相当于10.36万亿美元，是美国的67%，居于世界第二位；按购买力平价计算，中国是第一位。GDP总量占世界总量的16.3%，已高于美国的16.1%。人均GDP已经达到7593美元，已是上中等收入水平。有条件补和带了，接下来就是政策问题。因此，在制定或者调整和完善政策时，一定要一如既往地坚持向农业农村农民倾斜的指导思想，特别是对于贫困落后地区，应给以足够的关照。以工补农应坚持持久地“补”；以城带乡应坚持全面而有成效地“带”。只有首先把“三农”的问题解决好，才能把城乡一体化有条不紊地推进，也才能让农民同城镇居民一样共同382015.20THEORY理论探讨享受改革开放和社会进步的物质成果。
（二）坚持确保存量，调整增量。推进城乡一体化发展，是一项改革与发展相统一的系统工程。既然要改革，就必然伴随利益的调整。过去执行多年的财政分配制度或政策，是在计划经济与社会主义市场经济转轨中形成的，有适应的部分，也有与城乡一体化要求相悖的问题。适应的要坚持，与城乡经济及社会一体化发展不适应的，要下决心调整。为了减少矛盾，也为了保持事业发展的连续性，对于过去既定的财政支出基数，能不动的尽量不动；对于财政的增量，一定打破原有的条条框框，按照一体化的要求予以安排。中央财政收入增量应主要用于中西部特别是贫困地区的民生工程；东部沿海发达省市的财政增量，也应从补齐短板的实际出发，主要用于解决城乡一体化进程中的急需项目。在社会快速发展阶段，社会公共财力在相当长的一个时期要处于短缺状态，这是经济发展规律。我们能做人为调整的，应是重点保民生。首先吃饭生活，然后才是建设，中央应不再兴办一般性经营性产业项目。有了后续财力的支撑，才能使民生得到改善，城乡一体化才能真正“化”起来。
（三）坚持试点先行，以点带面。与改革开放初期不同，城乡一体化的改革应更加依赖中央的顶层设计。但是，中央的顶层设计与基层的创新创造不矛盾。中央的顶层设计来源于基层的实践，是对实践的概括和总结，同时也需要在实践中检验和进一步完善；基层的实践为中央的顶层设计提供客观依据，贡献解决问题的办法。要过河，最好有桥；如果没桥，摸着石头也得过。在十八届三中、四中全会精神的指导下，近期应优先进行八项试点。一是调整和完善对农业“四补贴”政策的试点；二是推进耕地适度规模经营的试点；三是农村合作社开办信用合作业务的试点；四是农民用宅基地换取城镇住房与地价挂钩的试点；五是农民住房财产权抵押、担保、转让的试点；六是农村人口到省会城市、计划单列市、中央直辖市就业落户积分制试点；七是建立城乡统一的产权交易市场试点；八是建立城乡基础设施、住宅政策性金融机构试点。中央应明确有关部门指导试点的责任，及时发现问题，解决问题，认真总结经验，因时因地制宜地推广。
（四）坚持脚踏实地，循序渐进。城乡一体化发展，不是跃进式发展；是均衡的可持续发展，是有质量的发展。要确保一体化的发展质量，就要强调从客观实际出发，从基础做起，组织和凝聚全社会的力量，一步一个脚印地往前走。要汲取历史的经验教训，不要刮风，不要搞超越客观条件的“大干快上”，归根到底就是不要盲目地赶时尚、赶进度，在发展的持久性、均衡性、有效性上下功夫。做决策、出政策，要把周围的关联因素考虑充分，把需要与可能统一起来，把当前和长远兼顾起来，使城乡一体化服务于、服从于政治、经济、文化、社会、生态文明“五位一体”的总体建设要求，为如期实现“两个一百年”的奋斗目标创造精神动力，积蓄物质基础，提供制度保障。
三、三个发展趋向
我们所追求的城乡一体化，是建立在优良的城镇化基础之上的一体化。可以说，城乡一体化是城镇化的升级版；求得科学合理的城乡一体化，首先要求得较高素质的城镇化。综观改革开放以来特别是十六大以来中国城镇化进程的伟大实践，成效是令世界瞩目的。但是，城镇化进程中所出现的新情况需要研究，新问题需要解决；对城乡一体化的发展趋向应该看清楚，并且需要审时度势，准确把握，理性处理。
（一）城镇化的进程可能放慢。改革开放以来特别是进入本世纪以来，是中国经济发展最快的时期，也是城镇化加速发展时期。根据国家统计局发布的数据计算，1978年至1999年，中国城镇化率年均提高1.02个百分点；2000年至2012年，城镇化率年均提高1.36个百分点。在一个拥有13.5亿多人口的大国中，这样的城镇进化速度，堪称世界一流。2014年末，中国农村人口已经由2010年的6.71亿人下降到6.19亿人；城市人口由6.70亿人增加到7.49亿人。由于城镇化率的评价标准并非是越高越好，预计到2035年时，中国真正的城镇化率（户籍人口与统计口径的常住人口相一致）能达到70%，城镇常住人口预计每年增长0.6~0.75个百分点，那就是个很了不起的进步。当城镇化率达到50%以上，农村人口进城的欲望将开始下降，这是客观规律；当城镇人口超过农村人口时，城镇的基础设施建设有待加强、管理水平有待提高，这是客观规律。由此可推导，在未来的20年或更长时间，中国的城镇化将进入缓慢发展阶段，最终城镇化率指标失去意义。
（二）消化城镇化泡沫尚需时日。国家统计局公布，到2014年，中国城镇常住人口占人口总数的54.77%。从严格意义上说，将这54.77%权作城镇化率，是有很大误差的，因而是不科学的。因为同期户籍人口的城镇化率为36.7%，二者相差18.07个百分点，这个百分点所对应的绝对值为2.47亿人口。不可否认，这2.47亿人口当中有一部分已经在城镇有住房、有社保，并且已就业。但是，相当一部分人属于没有稳定职业、没有固定收入来源、没有社保的“三无”人员。在未来的20年中，每年城镇要吸纳820万人~1026万人；同时，每年至少应消化吸收现存城镇化泡沫人口1000万人左右。由此可见，中国城镇化的道路仍然很长，任务仍然很重。当然，在城乡一体化发展战略的引领下，尽快废除城乡分割的二元社会治理体制，把政策调整好了，许多现在看是很难的问题可能就迎刃而解了，城镇化率的数字可能就无所谓了。
（三）城乡可能出现逆向融合。有了乡村人口向城镇的迁徙，才有了城镇化。乡村人口为什么向往城市？为什么愿意进城？因为城市有广阔的就业空间、完善的基础设施、优质的创业资源、较高的收入水平、丰富的文化生活和政策性社会保障。目前，国家对城市人的优待和对乡村人的慢待，是由二元社会治理体制所造成的。大批乡村人涌入城市，当住房困难、交通拥堵、环境污染、治安状况变劣等一系列城市病相继发生时，当城乡差距缩小到微不足道时，城镇的风光不再，人们开始追求乡村的自然、优美、怡趣和田园风光，城镇人口将面向乡村“胜利大逃走”，城与乡的逆向融合就不可避免地出现了。今天，欧美等一些发达国家所出现的人口郊区化，必将成为中国的明天。农村人口由乡村到城镇是历史的进步；高度城镇化后，城镇人口往乡村回流，亦是一次历史性进步。所以，未来的公民社会，人在城或在乡无所谓，千方百计提高人的幸福指数才是人的本性选择。
作者：李文学
