一、关于地方政府行政审批制度改革法律依据问题的争论
地方政府实施的行政审批大致有三块，一是由中央政府及其组成部门、全国人大常委会设定地方实施的行政审批，二是地方各级政府同级人大及其常委会设定的行政审批，三是地方各级政府及其组成部门设定的行政审批。地方政府困惑和争论的主要问题是:对于中央设立地方实施的行政审批，地方政府有没有权力取消和调整。部分省委书记、省长，市委书记、市长提出减少行政审批1/3、1/2、2/3，甚至有的地方还提出建设全国行政审批事项最少的地区。不少人认为，即便是将中央设定地方实施的行政审批全部取消，也难以完成领导提出的任务。有地方政府部门或者工作人员以这部分行政审批是中央设立而地方无权进行改革为由不主张进行改革。当然也有部分地区严格按照法定程序进行，需要中央法律依据支持的，就提请国务院或全国人大常委会授权暂停或者废止法律在地方实施。实践中，部分地方政府对于不少中央设定地方实施的行政审批进行了取消和调整。关于中央设定地方实施的行政审批，笔者认为，地方政府是有权进行改革的。宪法和组织法规定，地方政府依法规定负责本行政区域内的各项行政工作，领导所属部门和下级人民政府的工作，办理上级国家机关交办的其他事项，地方人民政府对上级人民政府负责并报告工作，地方县级以上人民政府根据需要和精干的原则，可以设立必要的工作部门，必要的时候可以设立派出机关。据此不难推断:地方政府可以对行政职权进行上下左右的配置，或者叫授权。行政审批权也是一种行政职权，具体到行政审批制度的改革上来，地方政府就可以对行政审批进行取消、下放、上收、合并、调整为其他监管或者公共服务等方式的改革。但是这又与行政许可法相冲突，许可法规定，行政许可的修改、废止必须要有行政许可设定机关进行，或者有关经济事务的行政许可停止实施，必须报国务院批准。这样一来，一方面发展了行为法，另一方面也修改了行为法，这就产生了冲突。笔者认为，组织法应当是可以用的，但是应当坚持什么样的原则，什么样的标准，采用何种程序，都要有一个严格的制度。这就涉及到地方政府行政审批权配置的原则、标准、范围、程序和权限争议解决机制问题。虽然还需要认真研究，但是这并不能构成否认地方有权对中央设定地方实施的行政审批进行改革的正当理由。总之，关于地方政府是否有权对中央设立地方实施的行政审批进行改革的问题，实践中各地做法有所不同，有争论，也有困惑。
二、顶层设计为地方行政审批制度改革争议画上休止符
2015年2月9日，国务院召开第三次廉政工作会议，学习习近平总书记在十八届中央纪委五次全会上的重要讲话精神，落实这次会议部署，总结2014年政府系统廉政建设和反腐工作，明确2015年的政府工作重点任务。在这次会议上，李克强总理提出，“今年将再取消和下放一批行政审批事项，全面清理中央设定地方实施的行政审批”。［1］新一届政府自上任以来，把行政审批制度改革作为先手旗和转变职能的重要抓手，推进政府简政放权，取得了重大进展，但是行政审批制度改革还没有结束，行政审批事项还是很多，简政放权不仅要看数量，更要看质量，真正理顺政府、市场和社会的关系。也就是说，今后行政审批还将大幅缩减，而且更加重视含金量高的行政审批事项的取消和调整。①＊之前地方行政审批制度改革遍地开花，如火如荼，但是伴随改革的法律依据争论也很多。不少地方认为继续进行审批制度改革的空间很小，要改革只能由中央进行顶层设计，统一推进。如今中央的态度已经明确，那就是中央设定地方实施的行政审批制度改革由中央统一进行。这就涉及到法律、行政法规、国务院决定、部门规章的立、改、废、释问题，当然地方可以进行审批制度改革，但是应当严格按照“谁有权设定，谁主导改革”、“改革依法而行”的原则进行，对于中央设定地方实施的行政审批事项，地方今后一律无权改革，已经完成的改革要与今后中央的改革保持一致，正在进行的地方行政审批要进行调整，对于中央设定地方实施的行政审批事项的改革可以向中央提出意见和建议，但是无权取消和调整。
三、新形势下中央设定地方实施的行政审批改革法律依据
在新的行政审批制度改革中，中央进行改革主要涉及到修改、废止、制定行政法规和部门规章，提请全国人大常委会修改、废止或者制定相关法律。②＊＊行政审批，在现有的制度下包括行政许可及非许可类行政审批。根据行政许可法的规定，法律、行政法规、国务院的决定都可以设定行政许可，部门规章或者国务院其他规范性文件可以设定非许可类行政审批事项。取消行政许可事项，如果是国务院制定的行政法规或者国务院发布的决定，那么国务院自己可以废除相关的行政法规或者决定，如果是涉及下放和调整行政许可，那么国务院要在进行认真调研分析的基础上，向全国人大常委会提出修改相关法律的请求，从法律上为国务院的行政审批制度改革提供支持。非许可类行政审批事项比较复杂，行政许可法制定实施以后，国务院根据当时经济社会发展的实际情况，把原来属于政府内部管理性质的非许可类行政审批事项保留下来，并且明确随着经济社会的发展，这些非许可类行政审批还将继续减少，后来确实减少了部分行政审批事项，但是国务院一些部门又先后以各种形式制定了不少非许可类行政审批事项，这里既包括属于政府内部管理事务的事项，也有以非许可类行政审批名义存在的面向公民、法人或者其他组织的行政许可类事项。李克强总理在2015年2月9日的国务院第三次廉政工作会议上提出，2015年“非行政许可要全部取消”，以及在2015年3月5日的十二届全国人大三次会议上的政府工作报告中，提出“全部取消非行政许可审批”。这项改革比较复杂，通过全面认真梳理，根据隶属关系、工作内容、救济途径等，对于确属政府内部管理的事项，转为政府内部审批，以制定行政法规或者国务院决定的方式明确下来;对于那些以非许可类行政审批名义存在行政许可类事项，如果市场竞争能够解决，市场主体能够自律管理，通过事后监管等其他方式能够解决的，则废除相关的规章或者其他国务院规范性文件予以取消;对于那些公共安全类、战略资源或者稀缺资源安排类以及部分主体类事项，确需设定行政许可的，根据行政许可法以及相关法律法规的规定，制定行政法规、国务院决定，如果需要提请全国人大常委会制定法律的就提请全国人大常委会制定法律，新设行政许可。如果需要立即进行行政审批改革，而修改、制定法律难以满足改革需求时，可以提请全国人大常委会进行授权暂停或者调整部分法律在部分地区的实施，或者进行法律解释，待以后条件成熟时再制定或者修改相关法律。
四、新形势下地方设定地方实施的行政审批制度改革法律依据
地方设定地方实施的行政审批主要包括地方性法规设定的行政许可，省、自治区、直辖市人民政府规章设定的临时性行政许可，地方政府及其部门以其他规范性文件的形式设定的“非许可类行政审批”，既有属于政府内部管理的事项，也有以非许可类行政审批存在的面向公民、法人或者其他组织的行政许可性质的事项。在新的形势下，以地方政府为主体的改革要以法治方式按照“谁有权设定，谁主导改革”的原则进行。过去，部分地方政府可能把中央设定地方实施的行政审批进行取消、下放、合并或者进行其他调整，或者对地方同级人大常委会设定的行政许可进行改革，现在则不允许改革以这样的方式进行。中央这次明确统一对中央设定地方实施的行政审批进行清理，并作相应的改革，意义不仅在于中央层面，更重要的还在于不论是中央，还是省、市等行政审批制度改革都应当依法进行，重大改革要于法有据。所以对于需要取消的行政审批，如果是地方政府规章形式设定的临时性许可，地方政府可以直接废止该规章，如果是地方政府同级人大常委会或者上级人大常委会设定的行政许可，则应提请人大常委会废止相应的地方性法规。如果是需要对行政审批进行下放、合并、或者进行其他调整，则应由政府修改相应的地方政府规章，或者提请人大常委会修改相应的地方性法规。如果是地方政府以其他形式设定的非许可类行政审批，则应根据性质不同调整为政府内部审批事项，或者取消面向公民、法人或者其他组织的事项;如果确需设定行政许可，则可以设定临时性的行政许可，或者提请同级人大常委会、或者上级人大常委会制定地方性法规或者法律，或者建议国务院以行政法规或者国务院决定的形式设定行政许可。根据2015年3月修改后的规定，有权制定地方性法规的主体扩大到设区的市、自治州、以及广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市和海南省三沙市。行政许可法规定，对于尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可，今后设区的市则可以自行设定或者由设区的市级人民政府提请制定行政法规，以推进行政审批制度改革。但是要受到行政许可法和立法法的双重限制，设区的市制定地方性法规推进行政审批改革，不得设定应当由国家统一确定的市场社会主体资格的行政许可，不得设定市场社会主体的设立登记及其前置许可，不得限制公平竞争。同时设区的市制定的地方性法规只能限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，且须报经省自治区的人民代表大会常务委员会批准，不得与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触。
五、新形势下关于已经完成或正在进行改革的地方行政审批的处理措施
既然中央已经明确今后由中央统一清理中央设定地方实施的行政审批，并进行相应改革，那么接下来就会面临一些问题。比如说如何处理已经完成的或者正在进行的地方行政审批制度改革，而这些改革又涉及到取消和调整中央设定地方实施的部分行政审批，或者上级政府、人大常委会或者同级人大常委会设定下级实施的部分行政审批。对于已经完成的地方行政审批改革，可能大部分改革已经得到落实，中央设立地方实施的行政审批可能已经被取消、上收、下放、合并或者调整为公共服务或者市场监管。对于这种情况，首先应当承认这种改革处于一种违法的状态，但是应当充分考虑到其历史的局限性。新一届政府施政以来，不断的推行行政审批制度改革，同时鼓励地方进行积极探索。中央强调重大改革要于法有据，不允许有法治之外的改革试点、试验区，也是在过去的改革历史经验教训中摸索出来的规律。对于中央新提出的要求，不少人还没有理解精神实质，不知道如何操作。十八届四中全会提出全面推进依法治国，推进法治中国建设也是在不断的争论、困惑以及探索中。要建设法治国家、法治政府，使各项重大改革都于法有据，可能还需要给地方政府一个适当的缓冲期。地方政府过去习惯于认为改革就是要突破法律，改革进行试点，设立试验区，通过法律进行授权或者对相关的法律进行立改废的法治思维和法治方式推进改革的氛围还不够强烈。地方党政领导干部运用法治思维和法治方式处理问题，推进改革的能力还有待提高。中央鼓励甚至要求地方进行行政审批制度改革，虽然地方没有法律依据，但是仍然要推进改革。如果对于中央设立地方实施的行政审批进行取消、下放或者做其他调整，对相关的法律法规或者其他规范性文件进行立、改、废或者提请全国人大常委会进行立、改、废，地方应当对已经完成的行政审批改革与中央进行对照，不一致的要进行及时调整。对于正在进行的地方行政审批制度改革，则相对容易处理。按照中央的要求和部署，涉及中央设立地方实施的行政审批的改革，地方政府无权进行，即改革不得涉及中央设立地方实施的行政审批。根据行政许可法第二十条的规定①＊，对于正在进行的地方政府行政审批改革，可以把对中央设立地方实施的行政许可、非许可类行政审批的实施情况以及存废修改意见上报给国务院，由国务院对相关的行政法规或者部门规章进行统一清理，采取废止、修改、授权、解释或者制定新法来推动改革，回应地方政府行政审批改革的需求。
作者：陈建科 单位：国家行政学院
