摘要：农村社区是农村社会服务管理的基本单元。随着我国经济社会的快速发展，城镇化、农业现代化、城乡一体化的进程不断加快，农村社会正日益发生着深刻变化。部分农村地区城中有乡、乡中有城，非农村居民和流动人口大幅增加，农村利益主体趋向多元，居民服务需求复杂多样，但面向农村的社会事业发展明显滞后。因此，在推进城乡一体化和城乡统筹发展过程中，如何加强农村社区管理体制改革和制度创新，努力建设管理有序、服务完善、文明祥和的新型农村社区，是统筹城乡改革发展过程中必须认真探索并努力实践的重大课题。
关键词：城乡一体化；农村社区；治理路径
近年来，乌鲁木齐高新区（新市区）主动适应近郊农村城市化、农民居民化、城乡一体化的发展趋势，把城市社区的管理理念拓展、延伸、融入到农村建设中，积极探索“农村+社区”的农村基层组织建设管理模式，统筹城乡经济社会的快速健康发展。
1推行农村+社区模式的背景起因
农村社区是新型城镇化发展到一定阶段的产物，也是城市空间向农村拓展、基本公共服务向农村覆盖、城乡要素配置不断优化、城乡产业发展相互融合化的结果。加强农村社区建设，有利于推动农村本地居民和非户籍居民的和谐相处，有利于增强政府的行政管理、公共服务与农村居民的自我管理、自我服务，也有利于提升农村社区自治和服务功能，为农业可持续发展、农村和谐稳定奠定坚实基础。2010年，乌鲁木齐高新区（新市区）实行“区政合一”后，在原有2个乡的基础上，接收了原乌鲁木齐县“一镇两乡”，乡镇达到5个，行政村23个，农村区域面积达146.4km2，耕地面积约0.65万hm2，农村总人口5.3万人，新区人口80多万，经济总量占到全市近1/3。近年来，随着乌鲁木齐市城市北扩、城北新区建设的加速推进，各种资源和市场要素加快向农村聚集，近郊“一镇四乡”经济快速增长，特别是在新区以城带乡模式的推进下，近郊农村在经济结构、社会结构以及乡村面貌和社会治理等方面都产生了许多新的变化。在经济结构方面：随着城乡一体化的加快推进和全市经济社会空间发展发局的规划调整，与城区相邻的乡镇土地相继被征迁，有关经济项目的投资和城市道路等基础设施的建设,农村二三产业迅速增长，但也导致第一产业日渐萎缩，从事农业人口不断减少。在社会结构方面：随着产业项目的带动和城市基础设施的建设及房地产业的发展，城市大量外来务工人员和各类新建小区带来的新增城市人口，进入农村和城乡结合部地区，形成农村与城市人口，本地居民与外来人口相互交融的格局，原有的村民与外来人口比例产生明显变化，甚至部分地区农村与外来人口比例严重失衡，由此带来一系列社会治安管理问题。在乡村治理方面：由于经济结构和社会结构的变化，各类社会群体对公共服务的需求日益多样化，追求人居环境舒适、提供社会服务便捷、丰富精神文化供给成为近郊城乡居民的迫切需求。因此，在城乡一体化迅速发展的大背景下，城乡经济社会结构和利益格局产生的巨大变化，以村民自治为主的管理模式，已难以解决近郊农村稳定和民生、文化等需求。
2推进农村+社区的主要做法
高新区（新市区）结合实际，主动适应农村经济社会发展的新要求，顺应农民群众过上美好生活的新期待，立足城乡并存、城镇化推进快的特点，针对城乡结合部基层组织薄弱点、社会管理难点问题，按照“维稳职能全下移，公共服务全覆盖”的原则，在流动人口多、出租房屋多、治安问题多、基础设施薄弱的村，设立社区基层组织，将功能齐全、形态完善的社区模式应用于农村，并采取“一二三”工作法，推进“农村+社区”管理新模式。构建一条梯次链路，发挥“农村+社区”党组织战斗堡垒作用。在党组织管理运行方面，推行“村党组织—社区党组织—党小组”的组织构架，依托“农村+社区”组织链路，实行“四级负责”制，即：区级负责抓乡镇、乡镇党委负责抓行政村和社区，社区负责社会事务，村负责村级事务，严格落实岗位阶梯式管理，切实保证了“农村+社区”模式党组织的统一领导和战斗堡垒作用的发挥。在人员配备上，各乡镇因地制宜，采取“派、转”方式充实干部队伍，“派”：选派机关优秀干部到社区担任书记、主任，“转”：从担任过村干部的机关干部中转任为社区书记、主任。细化2个主体功能，释放“农村+社区”模式支撑效力。依据村和社区组织管理各自优势，明确村和社区的功能定位。村委会主要负责农村集体资金、集体资产和集体资源管理，组织实施本村的建设规划，兴修水利、道路等基础设施，指导村民建设住宅和履行其他法定职责。社区主要负责村民服务、文化、民生和维稳等工作，在功能定位上形成优势互补。夯实3项重点工作，放大“农村+社区”交叉管理优势。强化社区平台承载功能。区财政投入资金用于农村社区阵地建设，办公活动场所平均达到400m2以上。在社区普遍实行一厅式办公，建成司法警务室、备勤室、文明学校、琴棋书画室、健身室等一批多功能服务场所。实行与城市社区同样的经费保障机制，并为每个社区配备巡逻车、便民服务车。同时，充实基层力量，为每个社区配备相应的社区工作者，确保基层组织有阵地议事、有钱办事、有人管事；凝聚管理整体合力。依托村和社区两个活动阵地，建立社区、农村定期联络机制，实行“组织共建、设施共享、党员共管、活动共抓、事务共商”，把便民服务、卫生计生、综治调解等基本的公共服务延伸到社区，让村民充分享受到城市化的公共服务；夯实综治维稳根基。区财政投入大量资金，对原有社会管理不足的城中村、城郊村，实行相对独立、井然有序的社区化管理。
3推进农村+社区模式面临的问题
行政管理成本相对较高。在现有管理体制模式下，同一地区出现了村委会和社区2个自治管理机构，虽然既实现了管理体制的平稳过渡和有效衔接，提高了公共服务职能，但一个地区2个机构还是增加了行政投入和社会治理成本。思想观念滞后，参与社区共治管理意识不强。许多干部群众对农村社区的概念还比较陌生。部分农民在思想观念上存在误区，认为农村社区建设跟自己关系不大，主动参与意识不强。公共服务薄弱，服务水平不高。由于城乡二元体制尚未打破，与城市相比农村公共服务提供上仍显不足，不能完全享受城市社区待遇，如农村教育、卫生、文化、社会保障等与农民群众日常生活密切的服务资源相对薄弱，与农民日益增长和复杂多元的服务需求不相适应。社区文化产品不足，公民社区意识不强。物质生活改善后，农村居民对精神文化生活的需求不断增加，但农村社区文化建设还不能完全跟上时代步伐，也缺乏积极健康的文化引导。
4不断改善农村社区治理模式
每个地区的经济社会和发展实际，在不同时期都会有所不同。实现农村社区的有效治理，必须科学谋划、分类施策，统筹考虑农村社区的经济社会发展状况、人口结构及变动趋势、自然地理和历史文化传统等因素。完善党组织为领导核心，村居民自治为基础的农村社区治理机制。究竟是选择农村+社区的交叉管理模式，还是以村党组织为主导的农村社区统一管理模式，关键还是要根据当地实际，科学谋划，但总的原则还是要坚持在党和政府的领导下，在现有法律框架内，以村民、居民自治为根本途径，在不改变村民自治机制，不增加农村基层管理层级的前提下，不断健全完善农村基层党组织领导农村社区建设的体制机制和工作机制。同时，依法科学确定乡镇政府与村民、居民委员会的权责界限，有效促进基层政府与基层群众自治组织的无缝衔接和良性互动。促进非本地居民有效参与农村社区管理。依法保障符合条件的非本地居民参加村委会、社区居委会的选举，享有与本地居民一样的基本公共服务权利。吸纳非本地居民参与农村社区公共事务和公益事业的管理，建立本地居民和非本地居民共同参与的农村社区协调议事机制，引导非户籍居民更广泛地参与民主决策。畅通各类主体有效参与农村社区建设的渠道。建立机关党员、干部到农村社区任职锻炼和驻点包户制度。建立完善“两代表一委员”联系农村居民、支持农村社区发展的共建机制。大力发展各类满足群众生产生活服务为主的社会组织，通过直接资助、以奖代补、购买服务、公益创投等方式，支持各类社会服务组织参与社区公共事务和公益事业。积极推进农村社区法治建设。建立农村社区公共安全体系，健全完善农村立体化社会治安防控体系。加强农村社区法制宣传教育，提高基层党员和基层干部依法办事能力，引导农村居民依法反映诉求、依法解决矛盾纠纷。支持农村社区居民自我约束、自我管理，不断提高农村社区治理的法治化水平。不断提升农村社区公共服务供给水平。有效整合村级组织各类活动场所、文化室等场地、设施和资源，加快推进农村基层基础性、综合性公共服务设施建设。积极推动城市基本公共服务项目向农村社区延伸，有效促进城乡基本公共服务的均等化。大力做好农村社区扶贫、社会救助和社会养老等福利事业，并组织引导农村居民积极参加城乡居民养老保险。不断培育农村社区的文化认同。以培育和践行社会主义核心价值观为根本，大力发展具有鲜明特色的农村社区文化，不断丰富农村居民文化生活，增强农村居民的归属感、认同感。深入开展和谐社区等文明创建活动，弘扬社会主义核心价值观，创新和发展乡村文化，形成文明健康、开放包容、创新进取的社会风尚。
参考文献
[1]仇丽萍.城乡统筹发展视角下农村社区管理体制改革与制度创新[J].理论与当代,2011(1):9-11.
[2]陈建胜.城乡一体化视野下的农村社区建设[J].浙江学刊，2011(5):41-46.
[3]韩伟.改善农村社区治理的路径创新[J].农村经济,2014(11):58-62.
作者：徐钢 余国新 单位：新疆农业大学经济与贸易学院
