一、我国养老保险“双轨制”概述
(一)事业单位员工养老保险制度
事业单位的养老基本模式与党政机关模式基本相同都是实行现收现付制，但是随着我国社会对于“双轨制”可能造成各层次群体在养老保障上的不公平，我国在某些地区已开展针对事业单位工作人员养老保险改革试点工作，以期使事业单位的养老保险与企业的基本一致。
(二)企业职工养老保险制度
目前企业职工养老保险由企业和职工共同缴费，企业缴费进入社会统筹账户，缴费基数为职工工资总额，缴费比率为20%左右;职工缴费进入个人账户，缴费比率为8%。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。可以看出，我国城镇养老保险“双轨制”在统筹方式、费用负担以及退休金给付方式上的不同，势必会造成国家财政负担过重以及社会不公平的影响，在城镇养老保险制度内部形成更大的养老保障差距。
二、我国养老保险“双轨制”存在的问题
(一)对党政机关、事业单位养老保险改革的相关内容的立法层次低
现在，对于养老保险的规定在立法上，层次较高的是《社会保险法》，它规定了我国现阶段的基本养老保险的适用范围，缴费基数，缴费方式，但是《社会保险法》针对的是我国企业职工及其他劳动人员，对于公务员及事业单位工作人员的养老保险制度并没有明确的规定，更多的交予国务院的另行规定。纵观我国养老保险制度的历史发展，我国的养老保险的实施大多是依行政法规、部门规章的规定，如1991年6月，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，对企业职工实行养老保险社会统筹。而对于机关事业单位的养老保险制度，国务院则规定不执行企业的养老保险制度，其养老保险制度改革由人事部负责，具体办法另行制定。作为关系民生的养老保险制度，是需要最高权力机关进行立法论证，通过法律的形式明确其改革目标与方式的，《社会保险法》对于党政机关以及事业单位养老保险的改革还是存在没有明确具体细化的规定。
(二)各方养老保险筹资机制差异大
现阶段公务员及事业单位养老大多由国家财政包办，单位和个人无需承担任何缴费责任。随着国家社会经济体制改革的深入开展，尤其是市场经济体制的不断完善，传统的党政机关事业单位养老保险制度已经明显滞后于经济社会的发展。现行企业职工大多由企业与职工共担的方式在筹资上与党政机关事业单位国家财政负担存在显著差异，这种差异在一定程度上会限制人才在市场的自由流通，而且也会增加我国的财政负担，同时也会引发企业职工及其他劳动者对于这两种筹资模式存在不公平的想法。
(三)各方养老保险待遇发放差距大
现阶段，由于企业职工退休养老金以缴费年限、缴费基数为计发依据而党政机关、事业单位职工退休养老金的计发依据却是退休前月工资和连续工龄，因此容易造成不同主体在退休养老金上的巨大差异。
三、改革我国现阶段养老保险“双轨制”的建议
(一)以法律的形式明确党政机关事业单位养老保险改革的内容
养老保险作为社会保障的一部分，是对公民退休后基本生活水平的保障。从其他国家的养老保险制度来看，都是通过法律的强制手段来保障养老保险制度的实施。现阶段，我国对于公务员、事业单位员工的养老保险更多的是行政法规、部门规章的形式予以规定。随着我国对事业单位养老保险改革，或者以后公务员养老保险的改革，都需要在科学论证调研后，通过法律的形式明确其改革后相关制度的内容。
(二)逐步建立统一的基本养老保险制度
现阶段，我国的企业职工养老保险制度主要是国家基本养老保险、企业年金、个人储蓄性养老保险组成的多层次体系框架，实行企业与职工个人共同缴费，国家财政补助的筹资政策，建立了社会统筹与个人账户相结合的制度模式。而公务员与事业单位的养老保险还是更多的停留在财政单一筹资的制度模式上。因此，改革我国“双轨制”的问题，需要分步骤进行，逐步缩小党政机关、事业单位、企业养老保险直接的差距。第一要务就是明确将公务员与事业单位人员纳入到基本养老保险中。这种责任共担机制在公务员养老保险制度中的建立一方面减轻政府财政负担，另一方面有利于增强个人责任机制，促进权利与义务的结合。同样这种方式也在事业单位的养老保险改革中有所体现。因此，改革公务员与事业单位养老保险制度中的筹资模式是促进党政机关事业单位养老保险制度在未来实现可持续发展的首要条件而且使得基本长期处于无力状态，出现了撤销父母监护资格的不作为困境，国家监护主体的不适格困境，真正履行监护职责的主体没有法律依据困境，因此对于流浪儿童的救助长期名不正，言不顺。厘清救助体系中的职责定位尤为重要。
1．由儿童福利机构承担国家监护职能
建议修改《民法通则》第16条第四款由儿童福利机构成为第三类监护主体，承担国家监护职能，并由救助站和专门学校承担临时国家监护职能。这与德国的青少年福利局职能相似，并且如果青少年福利局是监护人的，则它就不能再成为监护监督人，因此我国在立法中也应贯彻监护人与监护监督人相分离的原则。
2．专门学校的临时监护职能必须制定法律
否则就会出现孙志刚案件中的违宪问题，为了更好地保证有不良行为的儿童脱离“老板”的控制，尽快掌握生存技能，专门学校必须由全国人大及其人大常委会制定的法律给予地位确认，这一做法也符合《儿童权利公约》第9条的规定。但在具体行使职责过程中应有各级地方人大对专门学校的入校条件，程序，解除做出详尽规定，并本着保护儿童利益为主旨，在监护中的方式，方法尽可能更利于儿童的身心健康，少一些强制。
3．由民政部门承担监护监督职能，在立法上，由各地政府制定监护
监督人的具体义务和权利的内容，例如《德国民法典》第1799条④规定监护监督人必须注意监护人是否合乎义务地执行监护，并毫不迟延地报告给家庭法院，并赋予了监护监督人询问权，查阅权。我国应由民政部门对不履行监护职责或与老板有交易的监护人提起撤销监护权的诉讼，并对被解救的流浪儿童进行实时的监督。
(三)为实现监护目标所采取的多元参与措施
在新疆地区流浪儿童救治体系中，具体问题的解决由于涉及到政府的19个部门，因此首先需要统一立法，协同救助，我区主要是以政府为主导，社区预防救助一肩挑的方式，对于流浪儿童这一长期而专业的教育救助工作，转移社区的救助功能是势在必行。其次，各类教育机构，非政府组织，学校，志愿者普遍参与度不够。在救助站和专门学校有严重不良行为的儿童普遍受教育程度低，并且年龄超过了正常的同龄学生，自尊心无法让这些儿童进入小学学习，并且在义务教育机构进行救助困难较大，因此在专门学校应针对可返校的和职业教育的分层次进行的，对义务教育可在专门学校进行，对于职业教育应委托专业职业教育机构进行，并由各类志愿组织，志愿者来协助进行。现急需搭建政府与各类教育机构，志愿团体，志愿者之间的平台，发展长期的专业化的志愿团队才能满足救助服务需求。当然流浪儿童的救助绝不是一蹴而就的，必须发动社会的各层次力量才能真正解决新疆流浪儿童问题，维护新疆地区乃至全国的社会稳定与和谐。
作者：刘华 单位：贵州民族大学经济法专业
