一、中国法律援助制度的缺陷
1．各地区法律援助制度发展不平衡。由于中国中西部地区经济发展水平低，导致其法律援助明显落后于东部沿海地区。中国法律援助机构多集中于发达的大城市。在中国的小城镇甚或偏僻的农村，尤其是在农村，大多数人由于经济条件差、加之受教育程度低，法律意识弱、很少接触到法律援助机构，倘若当地有法律援助机构，其权利将免遭侵犯。2．受援范围小。需要得到法律援助的是弱势群体，他们的共同点是受教育程度低，社会地位低，权利得不到有效保障，比如未成年人、农村妇女、外出打工者等。然而，当这些人的权益被侵犯时，却很难得到法律援助。中国的法律援助与受援者的经济条件直接挂钩，但并未对经济困难标准做出明确界定，在实际操作中经常以生活最低保障线为标准，这是导致受援范围小的主要原因。我们知道，很多需要得到法律援助的人并非是经济条件达到低保线的人。法律援助的对象原则上是打不起官司的人，并不是纯粹意义上的“穷人”。实际运作中，将打不起官司的低收入人群长期排除在法律援助的对象之外，这就与法律援助的精神背道而驰。比如受到家暴的未成年人和妇女，他们的家庭并不都是经济困难户的“低保户”，但由于他们长期受到虐待，几乎没有经济来源。将经济困难情况作为受援标准是极不合理的。3．法律援助质量低。虽然中国《法律援助条例》的相关条款中对法律援助的质量有所界定，但由于个人或者组织对条例理解的角度不同，导致在实践中很难精确把握好。另外，由于中国欠缺对法律援助案件质量的监管体系，导致法律援助质量低于有偿服务质量是目前普遍存在的情况。虽然《律师法》规定了律师每年要有至少一次法律援助，但很大一部分律师缺少职业道德，由于得不到酬劳，又缺少监管体系，所以大多案件都被草草处理，质量极低。综上所述，中国的法律援助无论是设立的时间还是制度完善方面，都远远落后于西方发达国家，亟需从西方发达国家吸取精髓，结合本国实际，逐步革新和完善。
二、西方国家两种典型模式的经验
西方国家在法律援助发展过程中形成了两种模式。一种是国家资助型，最具代表性的是英国和美国;另一种是社会福利型，代表是北欧国家。两种模式各有利弊，都对中国法律援助制度有可借鉴之处。1．英国。英国是最早实行法律援助制度的国家之一，其现行法律援助制度的依据是1999年制定的《获取司法正义法》。英国有专门的法律援助管理机构———法律服务委员会，这对中国完善法律援助制度是一个很好的典范。管理机构介于法律服务者和受援者之间，起到沟通和监督的作用，很大程度上可以提高法律援助质量。另外，英国的社区法律服务援助项目也值得中国借鉴。这个项目下的几种服务不需要考量申请者的经济状况，社区法律服务援助以社区为单位，避免了各地区发展不平衡的问题，增大了法律援助的普及率。“如果法律援助不及时掌握社区的发展动态，充分利用社区这笔巨大的社会资源，法律援助将成为无本之木、无源之水，将要错失良机。”［2］2．瑞士。瑞士共有二十六个州，各自制定法律援助制度，但其内容基本是一致的。由于瑞士经济发达，政府每年为法律援助提供大量经费，申请者可以根据自身情况选择部分援助或全额援助。在瑞士日内瓦州，法律援助是指由政府提供财政经费，为经济困难又确实需要法律服务的公民聘请律师，以保障公民能够享受到平等的法律帮助的一项制度。瑞士日内瓦州的法律援助有两个等级，一种是受援者只享受政府支付律师费用的法律援助，一种是律师法和诉讼费全部由政府支付的法律援助。受援者应享受何种法律援助，主要根据其经济状况决定。据悉，日内瓦州的法律援助申请者大约有四分子三能够得批准。对于中国而言，政府也应该让人民共享改革成果，在法律援助上加大经费支持力度，让弱势群体的权利得到保障。
三、完善中国法律援助制度的路径抉择
通过自身的不断完善以及汲取西方国家的典型经验，中国完善法律援助制度的路径抉择如下:1．强化政府职能机制。中国法律援助以政府为主导，政府负有法律援助的责任。“政府在履行法律援助责任中的模糊性、抽象性以及难以归责性，已经引起了广泛的注意，受到了批评。”［3］因此，强化政府职能是完善法律援助制度的一个重要环节。政府要有动员意识，一方面组织活动普及法律援助相关知识，让弱势群体知道如何维权;另一方面是动员社会各界支持法律援助事业，因为法律援助不仅是政府职责，同样也是社会公益事业，需要多方参与才能更好发展政府应制定奖惩机制，奖励在法律援助服务中表现突出的个人和集体，惩罚职业道德败坏，草率处理案件甚至是违法乱纪的个人和集体，做到奖惩分明。2．地区均衡发展机制。为了缩小东西部、城乡差距，实现法律援助事业均衡发展，首先，要提高对均衡发展重要性的认识，法律援助是一项公共服务事业，如不能均衡发展，再快的发展都会大打折扣。其次，要有一个推动西部和农村法律援助事业优先发展的战略。通过合理调配律师资源等方式解决西部和农村地区没有律师或者律师资源不足的问题，以更好地满足当地群众的法律援助需求。再次，在法律援助工作的管理和指导方面，要注意工作方式和方法。在西部和农村地区制定具体的政策措施时，要注意与当地的实情结合起来。同时，在落实中，切忌方式方法上的粗糙和冒进，要稳扎稳打、逐步推进。3．拓展法律援助财源机制。在经费的保障方面，政府负有首要的责任。随着经济的发展，各地政府要加大拨款数额，保证法律援助正常发展。政府要多方筹措资金，合理管理和分配资金。借助美国的经验，成立法律援助基金会，中国法律援助基金会于1997年在民政部依法登记成立。基金会可以通过合法的运作，将基金用于投资购买企业股票等有价证券，从中获取资金的收益，最终保持基金会资金增值，用于法律援助的业务开支。依据中国公益事业捐赠法，各级法律援助机构也可以接受国内外企业、公民、法人代表、慈善机构或其他组织的慈善性捐助，最终达到支持中国法律援助事业发展的目的。4．强化法律援助受援机制。习近平在第十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话中强调:“特别是要加大对困难群众维护合法权益的法律援助，加快解决有些地方没有律师和欠发达地区律师资源不足问题。”［4］弱势群体大多集中在经济欠发达的农村和偏远山村，而这些地方正是法律援助最薄弱的地方，急需建立法律援助机构。荷兰要求法律机构保障申请人在一小时内到达，这种量化的普及方法同样适合中国，我们要把法律援助服务机构深入建立到每一个最小的村落。中小学校是未成年人聚集的场所。在中小学要加强法律宣传，多开展生动有趣的普法课，让未成年人建立维权意识。在学校内可以设立小型的法律援助站，未成年人在受到家庭或学校暴力或其他侵害时，可以最快得到保护。2008年，山西省成立了未成年人法律援助工作站。5．健全提高法律援助质量的相关机制。习近平曾强调“要坚持司法为民，改进司法工作作风，通过热情服务，切实解决好老百姓打官司难问题。”［5］那么，要想提高法律援助的质量，必须从内外两个方面做起。一是组建一支优秀的法律服务队伍是提高法律援助质量的内在要求。法律服务人员特别是律师，是法律援助质量好坏的决定性因素。因此，首先要通过加大培训力度以及行业自律，提高法律服务人员的综合素质。法律援助与有偿法律服务不同，律师不仅需要专业技能过硬，还需要有奉献精神和高尚的职业操守。二是健全监督机制是提高法律援助质量的外在要求。法律援助机构内部要有监督部门，在受理案件前审查律师的综合素质，受理后随时了解办理情况，督促办案人员，保证每个办案环节都高质量进行。同时，监管部门要简化相关程序，在保证案件质量的前提下降低成本。6．构建网络信息平台机制。“为进一步提高法律援助服务民生的能力，更加方便群众获得法律援助，司法部法律援助中心对中国法律援助网首页进行了改版并全新搭建了法律援助信息服务平台。”［6］法律援助信息服务平台正式开通后，将成为面向社会的权威、深入、便捷、系统的公共法律教育平台，为广大人民群众接触并深入了解法律援助搭建一个迅捷的通道，成为广大法律援助工作者和律师进行工作交流、促进法律援助工作开展的重要帮手，进而逐步树立中国法律援助网一站式法律援助信息服务的品牌形象。中国是人民民主专政的社会主义国家，每个公民在法律上都拥有平等的权利和义务。法律援助制度是保障弱势群体权利的制度，是保证公民人人平等享有权利的制度。针对中国法律援助制度存在的弊端，借鉴西方发达国家的两种典型模式，使中国的法律援助制度走向成熟。
作者：程文 单位：中共乌兰察布市委党校
