改革开放初期，我国开始重建、新建民族乡。这一举措的初衷就是更加有效地保护杂散居地区少数民族的平等权利，促进人口较少的民族在国家各项优惠政策的帮助下，提升经济、文化的发展速度，不断改善当地少数民族的物质文化生活水平，实现各族人民大团结。这一政策的实施以来，得到了广大各族群众特别是少数民族群众的支持和拥护。党的十八届四中全会之后，我国全面推进依法治国，在法治国家的理念指导下，重新审视国家正在实施的小城镇化建设背景下民族乡，民族乡法制建设方面显然滞后，跟不上与时俱进的时代步伐。如何实现少数民族地区特别是杂散居少数民族地区的经济、文化与全国经济文化发展同步，必须在法制建设方面保障民族乡各项工作顺利进行，才能实现共同富裕，实现中华民族伟大的中国梦。
一、当前我国民族乡建设的基本现状
民族乡最早建立于抗日战争时期。“依据民族平等原则,实行蒙回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利,建立蒙回民族的自治区……”①在这一政策的指导下，中国共产党于1941年在陕甘宁边区相继建立了城川蒙民自治区，新正县一乡回民自治乡、九乡回民自治乡，定边县城关区新华街回民自治乡，陇东三岔回民自治乡，盐池县回六庄回民自治乡，这些民族乡的建立标志着中国国产党民族区域自治制度雏形已经形成。新中国成立后，地方各级政府本着民族团结和民族平等，以及各族人民管理本民族内部事务的时代要求，根据《中国人民政治协商会议共同纲领》有关民族区域自治的条款，以及政务院1952年2月22日颁布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》的精神，在全国范围内建立了一大批各级别的民族域区自治政府，其中也包括一批区级、乡级民族区域自治政权。1955年，第一部《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）颁布，根据当时的宪法有关规定，对各级别的民族区域自治政权进行整顿。区、乡级民族自治区全部改为民族乡。人民公社化时期民族乡全部被撤销。直到改革开放之后的1984年，民族乡才逐步得以恢复和发展。“目前我国有1136个民族乡，总面积31.5万平方公里，总人口1815万，其中包含47个民族成分的少数民族人口约935万，占全国散杂居少数民族总人口的1/3，除山西、宁夏和上海外，其余28个省级行政区都建有民族乡。”②民族乡从分布省份看，贵州有252个民族乡，云南有152个民族乡，湖南有99个民族乡，四川有98个民族乡。四个民族乡最多省份合计为601个，几乎占全国民族乡总数的一半；黑龙江省、吉林省、辽宁省三省民族乡近250个，占全国民族乡总数的20%；县级以上民族区域自治最多的民族地区，如新疆、青海、甘肃、西藏、内蒙等5个省、自治区共有140个民族乡，仅占全国民族乡的总数的10%；其余的20%的分散在我国中东部地区的20多个省市，其中沿海发达地区民族乡不足10%。民族乡从民族成份看，我国55个少数民族中有52个民族建立了民族乡，只有俄罗斯族、京族、高山族目前还没有建立民族乡。建乡最多的民族是满族，单独建乡181个，合建民族乡46个；其次，是回族、瑶族、彝族有100个以上的民族乡；苗族虽然单独建乡只有66个，但是与其它民族合建民族乡多达167个。另外，没有县级以上自治地方的少数民族，阿昌、基诺、德昂、门巴、珞巴、塔塔尔、乌孜别克、赫哲、等8个少数民族都建立了民族乡。从全国民族乡建乡情况看，民族乡有两种情况:一是民族自治县内有其他少数民族聚居的地方建立的民族乡；二是杂散居民族区域内少数民族聚居的地方建立的民族乡。更多的民族乡主要分布在杂散居少数民族聚居的地方。民族乡制度的实施，“特别是对杂散居的、人口较少的少数民族将起到非常关键的作用。”③
二、民族乡制度建设中仍存在的不足
1.民族乡的性质“模糊”。民族理论界对民族乡的性质目前有两种看法：“一种认为它是具有自治性质的乡级行政区域；另一种认为它属于县以下的一般乡镇的行政区域。”④民族乡从法学角度看，这两种看法都有法律依据。第一种看法的法律依据是我国现行《宪法》第30条第3款规定：“县、自治县分为乡、民族乡、镇”；第95条规定：“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”⑤。这两条明确无误地规定民族乡是我国基层政权形式；而国务院1993年颁发的《民族乡行政工作条例》第3条规定：“少数民族人口占全乡总人口30%以上的乡，可以按照规定申请设立民族乡；特殊情况的，可以略低于这个比例。”⑥则规定了乡级行政区域成立条件。第二种看法的法律依据是《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》）第二条规定:“各少数民族聚居的地方实行区域自治。民族自治地方分为自治区、自治州、自治县。”⑦这一仅次于《宪法》的法典，没有将民族乡列入民族区域自治政府机关，民族乡的性质仍然与普通乡镇的性质一样是我国基层政权组织。所以，一方面强调民族乡的民族性，另一方面又不承认“区域自治性”，处在两难中的民族乡其性质必然是“模糊”的，不明朗。由于民族乡的性质的模糊性，个别地方仍把民族乡当作普通乡镇看待,特别是在杂散居少数民族地区的民族乡很少被当成自治性质的乡级行政区域，在这些地方就不可能体现出国家对少数民族乡政策倾斜。甚至个别人错误地认为,民族乡就是乡政府前面多一个民族名称，和一般乡没有什么区别。因此,在个别地方工作中存在不顾民族乡的民族性和地方特色,从一律看待、一样管理的现象。
2．民族乡经济社会发展的法律法规保障还有待完善。从民族乡分布情况了解到，经济发达地区民族乡不足10%，80%以上的民族乡分布在边、远、山、偏、穷的地区,由于历史上就是我国落后地区，虽然建国后有了长足的发展，但是与沿海发达地区相比，经济、文化，特别是教育发展仍然相对缓慢，远远低于这些地区。民族乡的设立就是为加快民族地区特别是杂散居地区少数民族的经济、文化、教育等各项事业的长足发展，体现党和政府对少数民族的关怀和政策扶持。从国家长治久安的视角看，全面促进民族地区经济社会的快速发展,有利于实现各民族共同繁荣、共同发展的大局。但是，从现实工作情况看，个别地方特别是个别县级机关存在着国家给予民族乡的优惠政策，以财政困难为理由,截留用于民族乡发展的政策性补贴资金，不认真落实民族乡的各种优惠政策；追其根本原因就是民族乡因缺少像《民族区域自治法》一样的法典制约。所以，无论是理论上,还是实际工作中,对民族乡经济社会的法律制度保障方面还缺乏足够的重视，出现了民族乡理论政策和民族乡实际工作脱节的现象。
3．民族乡变“民族镇”法制建设滞后。1984年11月22日《国务院批转民政部关于调整建镇标准的报告的通知》（国发[1984]165号），全国掀起了“撤乡建镇”高潮。部分民族乡根据“少数民族地区，人口稀少的边远地区，山区和小型工矿区、小港口、风景旅游、边境口岸等地，非农业人口虽不足2000，如确有必要，也可设镇。”⑧规定，够条件或不够条件的民族乡纷纷申请民族乡建制为民族镇，出现很多不正常的乱象。为此，国务院于1992年7月17日下发《关于停止审批民族镇的通知》，严禁各地再批准建立民族镇。据此通知精神，民族乡“撤乡建镇”后只能是普通的乡镇，不再享受国家给予民族乡各项政策优惠。国务院《关于停止审批民族镇的通知》贯彻落实后，部分准备“撤乡建镇”的民族乡停止建镇工作。随着我国改革开放的深入发展，我国经济从内向型走向外向型，特别是国家开始实施“一带一路”战略，民族乡特别是西部地区的民族乡强烈要求建制为民族镇，使之更加有力地迎接新的“陆上丝绸之路”和“海上丝绸之路”到来。现今，国家正在农村稳步推进小城镇建设，民族乡的小城镇建设也在如火如荼地进行着，但是民族乡不能建立“民族镇”,政策仍然没有解冻，民族乡的小城镇建设工作受到严重制约。“民族乡建制为民族镇是发展的必然,是城镇化和小康社会建设的必由之路。在城镇化发展的进程中,民族乡既要发展社会经济,又要有效保障散杂居少数民族的特殊权益,最佳的办法就是把民族乡建制为民族镇。”⑨
三、完善民族乡法制建设的几点建议
我国是多民族、大杂居、小聚居的国情决定了民族关系调控需要因地制宜的法律法规。党和政府面对人口较少、民族众多的现实,成功地建立了民族乡制度，无疑是解决这些民族问题的最佳方式。当前，随着我国经济社会的快速发展，民族乡制度需要不断完善和发展，以适应现代化的需要。为此，提出几点民族乡法制建设的建议对策：
1．国家应该加大支持民族乡法制建设的力度。目前，我国有关民族乡的法制建设初具规模，不管是从国家法律、国务院法规或者地方规章都体现到对民族乡经济、文化建设的政策倾斜，但是，民族乡经过20多年的发展，已经非昔日可比，发展的速度、规模都是前所未有的。如果我们的法律、政策仍然是20年前的法律、政策就显得滞后，跟不上民族乡发展的步伐，满足不了民族乡发展的需要。如民族乡建设的重要文件《民族乡行政工作条例》，至今23年，对民族乡的发展起到了巨大的作用。这个文本只是个国务院的法规，没有形成规范性法律文本，民族乡法律地位不能通过法律确认，不利于民族乡健康发展。有鉴于此,为了进一步加快民族乡的发展步伐,应当尽快制定相关的民族乡法。或者至少也要在《宪法》《民族区域自治法》或者相关法律中明确体现民族乡（镇）的性质和地位，弥补有关民族乡（镇）的法律空白，以便更好地落实党的民族政策,使之更有利做好杂散居地区民族乡的工作。
2．不断完善民族乡的地方法规。由于我国民族文化多元，民族成分多样，民族乡建设的实际情况，并非千篇一律，差异性很大，这就要求辖有民族乡的省、自治区、直辖市人大根据《民族乡行政工作条例》的有关规定，不断完善地方法规，以适应不断发展的不同的民族乡发展的需要。切不可不顾民族乡发展的实际情况，削足适履地制定地方性规章，这样必然阻碍民族乡（镇）的发展，甚至影响到民族团结和社会稳定。进而形成从国家到地方一整套法律、法规体系,保障民族乡健康有序的发展。实践证明,认真贯彻落实有关民族乡经济文化发展的优惠政策的地方,民族乡的工作就开展得有声有色；民族乡地方法规建设完善的地方，民族乡工作就有法可依，开展工作时就得心应手，民族乡的社会政治、经济、文化特别是教育就发展得较快。相反，不认真落实实民族乡相关法制建设的地方,民族乡的各项工作比较薄弱，且经济发展比较缓慢,同时出现的民族问题几率也相对较多。
3．为民族乡变“民族镇”提供便利条件。2001年国家“十五”计划纲要首次提出“实施城镇化战略，促进城乡共同进步”的小城镇化战略之后，全国各地又一次掀起了“撤乡建镇”浪潮，对进一步加快我国城镇化建设步伐具有历史性意义。面对全面建设新型城镇化的大好时机，民族乡建设民族镇工作日趋具有紧迫性，不管是从少数民族自身经济发展的视角，或是从国家支持和发展少数民族经济文化全局视野，以及当代中国经济与世界经济接轨的广度，民族乡建设民族镇都符合时代的要求，为此，党和政府应该顺应时代潮流为民族乡变民族镇提供便利条件，明确民族镇的法律地位，为促进民族乡（镇）的快速发展，从法律上赋予民族乡（镇）以相应的法律地位,保障民族乡（镇）小城镇工作有序发展，将进一步加大杂散居少数民族发展民族镇的力度。总之，全面建设杂散居少数民族地区小康社会，必须完善民族乡法律法规建设，加大民族乡（镇）理论研究的深度。在不断深入调查研究的基础上，化解民族乡在实践中不断出现的问题，认真总结经验,与时俱进，提出和制定解决民族乡（镇）实际问题的政策与措施,从而更好地指导民族乡（镇）的实际工作和可持续发展。
作者：赵明 张少云
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