一、我国外汇管理制度的立法发展
我国从1949年成立至今，外汇管理制度的立法发展总体而言可分为三个阶段。第一个阶段是1949年到1953年，新中国刚成立，国内经济处于百废待兴的阶段，外汇管理政策和规定比较专断：确定外汇汇率，外汇不得流通，由中国银行对外汇进行统一管理。第二个阶段是1953年到1978年，由于我国实行计划经济，缺少外汇储备为适应当时经济需求，政府实行严格的外汇管理制度，统收统支、统一分配，即外贸企业必须把获得的外汇收入全部上缴国库，由国家统一分配与使用。第三个阶段是我国实行改革开放政策后，国家对外贸和金融体制进行深化改革。为了适应时代发展，我国的外汇管理制度也进行了相应的改革和调整，管理制度由严格管制过渡到有限制的管理，进一步调整为部分放松管理。1980年12月5日，我国通过了《中华人民共和国外汇管理暂行条例》，该条例于1981年3月1日起正式施行，这也是我国关于外汇管理的第一部专门条例法规。而后政府为了使得该条例适应当时外汇管理的需求，又公布了一系列施行细则，但仍不够完善，存在许多不足。1994年，我国外汇管理体制有了较大变革，并首次明确提出，外汇管理的改革目标是实现人民币与外汇的自由兑换。当年，我国根据多年外汇管理改革的实践，对《中华人民共和国外汇管理暂行条例》进行了修订。1996年，《中华人民共和国外汇管理条例》正式颁布，并在1997年根据人民币经常项目可兑换的实践修改了该《条例》，这与之前的《暂行条例》相比有了很大的改进，管理上更加科学合理，适应了中国社会主义市场经济条件下的外汇市场发展。不仅如此，该《条例》还确立了我国外汇管理的基本制度，给外汇管理构建了基本的法律框架，起到了提纲挈领的作用，对我国经济市场发展起到关键作用。随着时代发展，我国也在其他外汇领域制定了相应的法规。例如由于我国的个人外汇交易越来越多，范论我国外汇管理制度的立法完善吕淑芳摘要外汇管理是各个国家或地区通过颁布相关法律和法规，对外汇交易、外汇汇率及外汇市场实施管理，目的是实现国际收支平衡与货币汇率稳定。改革开放以来，我国先后制定了许多与外汇管理相关的行政法规和规章制度，外汇管理的法律制度框架已基本形成，但仍存在不少问题和不足，这些将直接影响到我国外汇管理制度的实施。因此，健全和完善我国的外汇管理法律制度已成为一项重要任务。关键词外汇管理法律制度立法围规模都逐渐扩大，国家对个人外汇交易做出了许多相关规定。在2006年，中国人民银行制定并通过了《个人外汇管理办法》，并于2007年2月1日正式实施。2007年1月，由国家外汇管理局制定的《个人外汇管理办法实施细则》正式颁布并于同年2月1日正式实施。不仅如此，国家外汇管理局还颁布了《结汇、售汇及付汇管理规定》《境外外汇账户管理规定》和《境内外汇账户管理规定》等一系列规章制度，目的就是为了进一步加强对外汇交易的严格管理。
二、我国外汇管理立法中存在的问题
改革开放以来，我国外汇管理制度进行了一系列改革，外汇管理的立法也不断健全，这些法律法规对规范外汇交易行为起到了至关重要的作用。尽管如此，外汇管理法律制度仍存在着不少问题，这些问题若不及时解决，会对我国外汇交易市场造成不良影响，加大外汇交易的风险，进而影响我国外汇市场的健康稳定发展。1.外汇管理法律位阶低。法律位阶指的是法律制定时，制定的主体不同和程序不同，因此法律的权威性也不同。宪法在我国所有法律中具有最高的法律地位，所有的法律法规、地方行政法规还有规章制度在制定时都不能违背宪法。其次是由全国人民代表大会及其常委会制定的法律，最后是政府部门制定的行政法规和规章制度。在我国，有关外汇的法律中位阶最高的是《关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》，该《决定》是由全国人大常委会通过并颁布，而不是由全国人大通过，尽管如此这已经是我国外汇管理制度中属于狭义上法律的唯一一部了。而《中华人民共和国外汇管理条例》属于行政法规范畴，其他管理制度大多是由国家外汇管理局、中国人民银行制定颁布的部门规章。行政法规和部门规章权威性不够，在法律上位阶较低，由此可见我国应对外汇管理法律体系构建给予更多重视。而在金融其他领域，比如证券、保险、信托和银行等，国家都颁布专门的法律，但是关于外汇的专门法律《外汇法》一直都没有颁布出台。与我国相比，在一些外汇管理制度比较成熟完善的国家，都首先由国家立法机关部门制定好一部外汇管理的法律，然后再根据该基础法律来制定相应的法规和规章制度，使得外汇法律体系的结构得以健全。所以我国还需提高外汇管理相应的位阶，提高其法律的权威性。2.外汇管理法律范围不全面。关于我国外汇管理法律制度的不足，除了外汇法律位阶不够高，还存在外汇法律的范围不够全面的问题。主要体现在以下几个方面：第一，缺少统一的《外汇法》，而管理法的功能现在主要由《中华人民共和国外汇管理条例》来代替，《条例》中的内容覆盖面还不够完善，整体存在许多不足。第二，在外汇市场管理方面还应有一部《外汇市场管理法》，用以规范外汇市场的行为。在我国，国家外汇管理局于1995年颁布了《中国外汇交易中心市场交易规则》，于1996年颁布了《银行间外汇市场管理暂行规定》，这两部管理规章由于年代久远，已经不能和现在的外汇市场相适应。另外，国家外汇管理局于2005年还颁布了《银行间外汇市场人民币外汇即期交易规则》和《银行间外汇市场做市商指引(暂行)》这两个管理规章，但是管理范围较小，也不能推广使用，由此我们可以看出，在关于外汇市场管理方面的法律也是缺乏的。第三，还应有一部关于金融机构管理的《金融机构外汇业务管理法》，虽然我国已经制定了许多关于金融机构的外汇法律法规，比如《非银行金融机构外汇业务管理规定》《银行外汇业务管理规定》以及《外资银行结汇、售汇及付汇业务实施细则》等，但这些法规之间衔接得不够好，其中有一部分已不能适应时代的需求，若不能改进会制约金融机构外汇业务的开展。第四，还应针对外汇管理职责分配制定一部专门的法律，用来明确相关单位的分管责任。在《中华人民共和国外汇管理条例》中，我国的外汇管理由国家外汇管理相关单位负责，但具体的分工不够明确，比如中国人民银行和国家外汇管理局之间，职责分配不清晰，存在一定的漏洞。3.外汇法律内容不完善。外汇管理制度中除了法律覆盖范围不全面，在内容上也存在着不足之处，这些不足造成的漏洞，给一些不遵纪守法人员可乘之机。比如在《中华人民共和国外汇管理条例》中，规定对违法人员要处以五万至三十万元之间的罚款，但没有明确规定违法行为的具体数额，这就给了执法人员很大的执法空间。也容易造成一些不遵纪守法的执法者吃回扣或者给熟人网开一面的情况出现，腐败容易滋生。还有在《个人外汇管理办法实施细则》中，规定了我国公民一年外汇结汇总额是5万美元，按照目前的人民币对美元汇率大约是31万人民币，是一笔不小的数目，这就给了一些不法公民从事洗钱的机会，若采用多个身份证进行外汇交易行为，便可将数额巨大的不法资金转移到国外。如何在法律法规上对这种行为进行监管，也是需要明确的。4.外汇管理的法律实施存在漏洞。法律实施的一个完整过程是有法可依，有法必依，执法必严和违法必究。首先有法可依在外汇管理上已基本做到，外汇管理的相关法律法规已做出了许多明确规定，但是在执行实施的过程中灵活性不够。另外，外汇管理局是我国外汇管理中的唯一部门，外汇管理的权力集中，虽然在一定程度上利于管理，能够避免其他单位在外汇处理中职责不清的情况，但权力过于集中也容易产生权力监管真空，执法必严的原则有时难以做到。某些执法人员在执法过程中不严格执法，讲关系人情，吃回扣拿红包，违法违纪现象时有发生。这给外汇法律实施的权威性公正性造成不良影响，无疑对违法必究提出了更高的监督要求，所以还需对外汇管理法律实施监督。5.外汇法律与相关法律协调不够。众所周知，外汇管理在处理业务时，不是独立的，需要和其他管理机构进行配合，比如银行监督机构、对外贸易管理机构、财务部门和工商管理等单位部门一起参与。因此，外汇管理的法律制度就存在一个比较关键的问题，就是外汇法律必须与其他管理机构的法律法规形成很好的协调性，这样才能健全各项职责，配合管理。然而，我国现在的外汇管理法律制度并没有完全做到。法律位阶较高的外汇管理法律，比如由全国人民代表大会常委会制定的法律以及国务院制定颁布的法规，就能与其他管理机构的法律法规有很好的协调性，可是由外汇管理局和中国人民银行制定颁布的规章制度就与各部门机构的法律协调性较差，这对外汇管理带来不少困难，影响外汇管理工作。
三、外汇管理的立法完善
1.提高外汇管理法律的位阶。经过改革开放30多年经济的快速发展，我国外汇管理制度已经日趋成熟，但目前外汇管理法律位阶最高、最具权威性的只有《中华人民共和国外汇管理条例》，该条例虽然增加了许多细则规定，可还是远远不够。尤其是我国早已加入了WTO，外汇管理已经逐渐放开，趋向市场化并积极与国际外汇市场接轨。所以由全国人大制定颁布一部成熟的《外汇法》非常有必要，这将进一步完善我国外汇管理法律体系。但也不能为了法律而快速颁布，这可能会造成与实际脱节的现象，需反复修改。所以可逐步落实一些长期实行的规章规定，将其赋予法律效力，上升为法律法规稳定保留下来。同时，也需尽快制定一些与外汇管理相配套的法律法规，从整体上完善外汇管理法律体系。经过一段时间的实施后，便可给全国人大详细制定《外汇法》提供较好的法律基础。早在2003年，全国人大常委会就已经把《外汇法》纳入了立法规划，立法也是一个逐步制定，逐渐完善的过程。2005年全国人大常委会也明确表态，《外汇法》草案制定也将启动。所以可以坚信在不远的将来，《外汇法》必将制定颁布，提高外汇管理法律的位阶，权威性将得到落实。2.健全外汇法律体系。关于外汇法律的范围不够全面的问题，应在尽快制定颁布《外汇法》的条件下，健全国家的外汇法律体系。因为《外汇法》起到一个提纲挈领的基础作用，以此为基础就可健全外汇法律体系。例如在《外汇法》的基础上，制定关于外汇市场管理的法律，以加强外汇市场的管理。另外还要制定关于金融管理的法律，进一步加强金融机构管理，还需对外汇管理的相关工作职责进行明确划分，尤其是外汇管理局的管理职责和中国人民银行的管理职责，互相分工协调，工作不模糊重复。除此以外，还要从外汇市场的发展和中国的国情出发，对《外汇法》不断进行修订，以符合当前我国外汇管理的需求。尤其是我国加入WTO后，外汇交易与日俱增，也会增加许多业务上的困难，这就需要根据市场的实际情况不断健全和完善我国的外汇管理法律体系，保证外汇市场、外汇交易有序进行。3.完善外汇管理法律内容。对于外汇管理法律中，一些不明确的内容要及时完善更新，以保证现行的法律法规与时俱进，以适应当前的市场管理要求。《中华人民共和国外汇管理条例》自颁布以来已有18年之久，该《条例》的许多内容已经陈旧，不符合当前的外汇管理需求。目前我国随着经济的快速发展，外汇储备已接近4万亿美元，而且还可能不断增多，所以应首先调整关于外汇储备方面的法律法规。其次，对于人民币经常项目兑换，早在1996年《中华人民共和国外汇管理条例》已提出来，当时对资本项目严格管理。但是随着中国加入WTO后，国家对外汇资本项目控制已经逐渐放宽，尽管这不是WTO的协议规定，可加入WTO务必加大了对人民币的兑换需求，所以逐步推进人民币经常项目兑换非常有必要。最后，还要考虑在外汇市场出现紧急情况下，有紧急应对措施。比如早些年出现金融危机的情况，损害到许多国家的金融行业，甚至危害到整个国家的经济正常运行。外汇管理法律在这种情况下也应有相关的措施，来避免外汇市场的进一步损失。在这方面我们可以参考台湾地区的《外汇管理条例》中的一条规定，当经济出现紧急危机情况下，政府可根据实际情况关闭外汇交易市场。所以，我们也应在外汇管理法律中增加这一条规定，来防止外汇市场出现紧急情况下，给国家经济造成更大经济损失。4.严格执行外汇管理法律法规。制定颁布外汇管理法律，是实现外汇管理的前提，执行过程才是关键。我国在制定外汇管理法律法规方面的工作已取得初步成效，法律体系的框架已基本构建成型，但是在执行外汇管理法律方面的工作还不够。应首先加大外汇管理法律法规的宣传工作，将外汇管理的法律普及到位。近年来我国很多民众都进行外汇业务，加大宣传让更多民众了解知晓外汇管理法律制度，对增强民众的自觉守法意识很有帮助。同时也要对外贸企业加强法律宣传，对外汇管理有清醒认识，避免违法违纪。其次要对外汇管理机构的执法部门加强管理，严格执行相关的法律法规，保证在执行过程中公平公正，不偏不倚。对违法违纪行为绝不放过，以保证法律的权威性。5.增加外汇管理法律协调性。管理外汇业务不是一项单独的工作，外汇业务工作与其他金融行业的单位部门息息相关，因此我国的外汇管理部门也应与其他金融行业的部门加强联系。在处理外汇管理机构和其他部门机构的工作方面，外汇管理法律也要增加法律上的协调性。但是我国在这方面工作是缺失的，一般是由上级部门协商管理，对于职责分工不够明确，许多制度缺乏法律效力，这样就造成执行工作没有稳定性，若出现外汇管理上的问题时各部门容易互相推诿，所以应在这方面加强外汇法律的协调性，用来协调各部门机构的工作，把外汇管理工作落实到位。
四、总结
综上所述，我国的外汇管理法律制度还存在不少问题，法律体系还不够完善，需要进一步进行分析研究，以制定出符合我国国情的外汇管理法律制度，实现我国外汇市场的平等稳定，推进我国外汇法律体系与国际接轨。尤其是在我国加入WTO后，外汇交易会出现新的问题，也会有新的机遇，这都需要我们好好研究，努力完善外汇管理法律体系，维持市场秩序，为我国的外汇市场创造良好的环境，促进国家经济健康发展。
作者:吕淑芳 单位:山西省委党校
