一、机构监管与功能监管
1.当前实行机构监管功能监管简单并行模式
1998年保险监管部门成立之初，一般着重强调按产、寿、中介三类机构来设置监管部门，其它内设部门一般是服务于产、寿、中介监管需要。随着保险机构总量增加和类别细化，保险业务规模的迅速扩大和业务复杂性提高，保险行业监管内部形成了既按机构监管又按功能监管的部门设置，如设立财产保险、人身保险、保险中介监管部，分别承办财产保险公司、人身保险公司、保险中介机构的监管；又设立发展改革部、财务会计部、保险资金运用监管部、消费者权益保护局、稽查局等，分别负责法人治理结构、偿付能力、资金运用、消费者权益、案件稽查等专项业务监管。
2.现行模式存在的问题
由于职责设置界限不清，整体制度安排不尽合理，现行模式仍然过多地强调机构监管模式，一方面难以适应日益增多的市场主体、日益壮大的业务规模、日益复杂的保险创新形势，疲于应付众多保险机构，将有限资源耗费在市场行为监管上，未能有效抓住和突出监管的核心与重点，如偿付能力监管、资金运用监管、消费者利益保护等；另一方面也在一定程度上导致了监管职能的交叉和重叠，出现监管重叠、监管缺位、监管政策冲突等，部门之间推诿扯皮现象时有发生，严重降低了监管效率。
3、政策建议
建议以功能监管为主，机构监管为辅，并大力促进各个监管部门间的横向协调。对原有的产险部，寿险部、中介部职责进行重新确定，主要负责拟定该类机构的规章制度，査处保险机构不正当竞争行为，规范保险市场秩序，单一风险机构的处置，负责牵头组织各专业功能监管部门对本类别保险机构监管的横向联系与政策协调，形成监管合力，减少政出多门与扯皮现象发生，提高监管效率。在保监会组织架构层次，遵循相同法律关系的行为按同一规则加以规范原则，按照监管业务的性质进行分工或职能调整，各部门内设处室则可以依据保险机构的性质和类型（非寿险、寿险、养老险、健康险、农业保险，中资、外资、国有大型保险机构等）进行设置，保监局与此相对应设置类似部门，以实现功能监管和机构监管的有机结合。例如，可以按照监管业务的性质在保监会层面设置行政许可、产品监管、创新业务监管、非现场监管、公司治理监管、偿付能力监管、资金运用监管、案件处置与反洗钱、消费者利益保护、法律事务等职能部门。各职能部门严格按照功能监管的要求开展监管工作。例如，行政许可部门主要负责对机构、高管准人监管的窗口职责，即负责批，产、寿、中介业务部门负责审，推行审与批分工管理；产品监管部门负责保险条款费率审批或备案，授权保险法人机构注册地保监局负责对区域性或地方性条款的审批或备案；创新业务监管部门负责制定创新业务专业化操作规程、审慎监管标准，依法配合有关部门制定创新业务规则，参与人民银行、银监会、证监会等部门研究分析保险机构业务创新及监管情况，制定相应的风险监管策略等。
二、中央监管与属地监管
保险监管机构组织结构优化需要思考的第二个问题是保监会机关与保监局的分工协作问题，实质上是国家对保险业实行中央监管大前提下，为适应保险业快速发展变化情况，如何强化中央的统一监管，如何发挥派出机构属地监管优势问题。
1.保险监管实行中央监管是现实需要
我国金融业包括保险业监管实行中央监管主要基于两个原因。一方面是监管独立性的需要。作为金融市场基础制度的提供者，金融监管机构是维护市场公正有序的主要承担者，也是市场信心的主要维护者；金融监管所具有的具体性和直接性，使其更容易受到地方政府和特定利益集团的干预，应该说金融监管的独立性是维护一个国家金融安全的重要环节。另一方面是适应监管对象特点的需要。一般来说，金融业是资本密集型行业，金融业经营具有规模报酬递增特点。上世纪90年代初期，不管是银行还是保险，全国基本上是少量的全国性法人机构和大量的分支机构并存，实行高度集中的统一经营。《国务院关于成立中国保险监督管理委员会的通知》中规定“保险监管职能要高度统一，派出机构由保监会垂直领导”，提出要“加大对保险业统一监管的力度，围绕保险业风险防范与控制，在结合中国国情、借鉴国外经验的基础上，建立与社会主义市场经济相适应的全国统一的保险监管体系”。当前保险监管机构也是遵循此原则，中国保监会依据《保险法》和国务院的授权，统一监督管理全国保险市场，实行垂直管理模式，人事权、财务权、立法权、监管权统一于保监会机关，派出机构按照保监会授权对当地保险市场进行监管。
2.当前中央监管存在三个较为突出问题
一是在保险监管上，一定程度上存在监管统一性差与监管创新过度问题。从目前保险监管实际来看，中央监管对地方监管创新的规范和约束不力，各地保监局行政处罚、行政许可自由裁量权较大，甚至个别地区出台与规章精神相违背的规范性文件，过多地介人了本应由市场调节的领域和保险机构自主经营的环节，造成保险机构无所适从，经营的“守法”成本iBlo二是在保险经营上，与监管问题相反，存在保险法人机构经营政策高度统一与分支机构区域经营创新不足问题。当前，中央监管对保险经营管控制度要求较高，对本该由市场机制决定的产品价格、市场费用、经营模式等过多地干预，对车险费率、传统寿险预定利率进行较严厉的管制，对所有保险公司实施基本一致的定价政策，一定程度上加剧了产品同质、经营粗放。同时各保险法人机构出于统一经营的需要，淡化了区域特色和消费者实际需求，“一张保单卖全国”，各区域保险产品种类和结构雷同、经营模式单一、保险服务无差异。三是在保险法人机构监管上监管效率较低。当前中央监管未区分系统重要性机构与一般机构、全国性机构与地方性机构，对应当配置更多监管资源的保险集团公司、大型公司关注不够，宏观审慎监管能力和效果较差；未发挥派出机构距离近、信息通、情况熟的优势，地方区域性法人机构监管存在一定的真空，这与全国保险公司主体数量日益庞大、地方性法人机构快速增加、寡头垄断型或垄断竞争型的市场结构发展趋势极不相符，监管效率较低。
3.政策建议
(一）不断改进并强化中央监管。一是加强监管制度的统一，保监会依据《保险法》抓紧开展规章制度废、改、立工作，增强系统性、针对性和操作性，减少片面化、空洞化和主观化，避免规范性文件缺少上位法依据、上下左右“打架”问题，以市场准入、市场经营禁止性行为、行政处罚为重点，细化行政自由裁量办法，加强对保监局出台的规范性文件事前审核和备案管理；保监局根据辖区内实际情况制定保险监管的相关实施细则和具体办法，应当在相关规章范围内作出，并在公布实施前报保监会同意。二是加强监管行为的统一，保监会应修订《派出机构监管职责规定》(2004),进一步明确保监会、保监局、保监分局的职责分工；加强派出机构履行职责与监管效果的考核监督，增强科学性和执行力；适时建立具有较高独立性的内审部门，开展执法检査与效能监察。三是加强资金运用、偿付能力、全国性保险产品的统一性监管，加强集团公司和系统重要性公司监管，加强宏观审慎监管，防范系统性风险，降低保险业系统不稳定的成本。四是加强对系统重要性保险专业中介机构监管。随着银行、车商代理专业化、中介集团化的推进，中介市场也呈现集中趋势，建议保监会评估筛选保险代理、经纪、公估市场系统重要性机构，适时改变完全授权保监局日常监管的模式，对重要性机构加强监管和引导，发挥重要性机构市场示范导向作用，提升保险中介行业经营管理水平。(二）对区域性法人机构、中小型公司监管加快试点并推行属地监管。一是在市场准人方面，鼓励设立地方性、专业性保险机构，法人机构注册所在地保监局对机构设立、高管人员准人承担初审职责，初审合格后报保监会审批。二是在日常行为监管上，发挥法人机构注册所在地保监局对当地保险市场风险敏感、反应迅速的优势，除资金运用、偿付能力监管上由保监会承担外，法人机构注册所在地保监局主要承担日常经营行为监管职责，可以直接进行现场检查，除重大行政处罚措施报保监会核准外，可以独立采取监管措施。三是支持和鼓励区域性法人机构差异化、特色化发展，立足股东背景优势，争取地方政府支持，根据各公司的司情、各地区的区情来谋划发展，实现“一司一优势”、“一区一特色”^行政区域监管与经济区域监管
三、保险监管机关组织结构优化需要
思考的第三个问题是保监局之间监管协作及保监分局如何布局的问题，实质上是保险监管部门适应区域经济一体化、同城化发展趋势要求，从传统行政区域监管逐步过渡到经济区域监管问题。
1.当前保监局按行政区域划分履行监管职责
保监会作为履行保险行政管理职能的机关，与行政区域相对应，在31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市设立了保监局，在中国保监会授权下，遵照机构注册地和经营行为发生地原则，对各自辖区内的保险机构及其业务经营行为实施相应的监督管理。但是，各保监局是否仅仅根据保监会授权，对行政区域内保险市场履行监管职责，而不进行监管沟通与协调，跨越无形的经济区域联系呢？2010年，保监会在浙江、江苏、广东、山东、河北5省开展设立地市级保监分局试点。但是，保险监管部门是否有必要像银监部门一样，在每一个地市级行政区域设立机构。这两个问题需要从我国区域经济发展新趋势的角度进行深人思考。
2.我国区域经济发展新趋势对传统行政区域监管提出挑战
一方面，跨省级辖区的区域经济一体化加快形成。改革开放特别是上世纪90年代后期以来，我国沿海地区继续加快发展，在资金、人才、科技和产业高度化上有着较大的比较优势，区域经济呈现出一体化加速发展的特征。珠江三角洲、长江三角洲、京津唐经济圈率先崛起，成为世界人口最集中的城市群和我国最发达的经济区域。除此之外，近年来，以福建为主体包括周边浙江、江西、广东地区20个城市组成的海峡西岸经济区快速崛起；而受惠于西部大开发和中部崛起战略，湖南、湖北、内蒙古和陕西利用弯道超车快速增长，被誉为中部“金砖四省区”，改变了上世纪“中部塌陷”的发展困境，成为我国在全球金融危机后经济的重要增长极。另一方面，省内相邻城市同城化发展趋势明显。当前我国城市化处于快速发展阶段，随着交通通讯的便利，传统的时空观念被大大压缩，城市活动不断由中心区向外围蔓延，城市发展由单体向群体多样化模式发展，城市空间规模不断扩张，引导着周边区域的经济结构、社会文化形态、经济组织和政府管理模式的变化，从而构建更大空间的经济、政治、社会协作体系，我国许多地市之间出现同城化趋势。在区域经济一体化背景下，按省级行政区划设置的保监局未能体现为一体化的要求。一方面，区域内实行各自为政、画地为牢政策，跨行政区域的监管合作极少，即使有也基本上是非制度化、非正式、随机的，监管信息交流少，监管政策协调少，从公开媒体上也很难找到有关报道。另一方面，市场分割阻碍了保险资源的自由流动和跨地区的保险合作。受制于各保监局监管创新过度、监管协调性不足问题，同一经济区域的保险公司面临的外部监管政策环境不一样；各保险总公司也未能在全国视野中调配资源，按照区域经济一体化的要求进行资源、机构、业务的整合，经营效率较低。在同城化背景下，如果实行按地市设置监管部门，一方面也会产生类似于跨省协调难题，另一方面也将严重制约保险业同城化发展的内在要求。以海西经济区“厦漳泉”同城化为例，三市地方方言与民俗相同，通过高速公路、铁路和海运联通，经济联系与人员交往紧密，属于典型的“一小时经济圈”，辖内保险机构特别是中小型股份公司，迫切需要摆脱地级行政区域经营限制的羁绊，顺应实体经济和居民基本公共服务同城化要求，扩大管理和服务半径，进行业务、服务延伸。
3.政策建议
为适应区域经济一体化要求，建议保险监管在保持行政区域监管基本稳定前提下，注重经济区域监管，加强省际间保险监管部门联系与协调。一是保监会关注全国区域经济发展变化，加强宏观指导。根据长三角、珠三角、环渤海、东北等老工业基地等经济区，出台跨保监局监管合作一般原则，指导有关保监局加强监管联系；参照国家“十二五”规划区域发展总体战略和主体功能区战略，由保监会牵头，定期召集研讨东部沿海海洋保险发展与监管、中部农业保险与农村小额保险发展与监管、边疆少数民族地区保险发展与监管等多个专业保险领域，促进区域特色保险市场的发展。二是搭建省际监管联席会。区域经济一体化的有关保监局根据保监会一般原则，确立或签订相关监管合作协议或规则，定期组织省际监管联席会，沟通区域信息，明确区域保险监管思路，协调区域保险监管政策，适度统一区域保险市场执法标准与尺度。三是鼓励保险公司开展区域特色化经营。保险公司在后台服务与保险数据大集中的基础上，适应区域经济一体化需要，开发符合区域特点的保险产品，实施区域发展战略与经营策略。对于区域性保险法人机构，不能再走传统的一哄而上全国铺摊子的老路，要求其在一体化的经济区域内优先铺设机构开展业务，在经过一段时期发展成熟以后，逐步向其它经济区域拓展。与省内地市间的同城化相适应，建议按经济区域设置保监分局。在系统总结五个保监分局经验的基础上，一个省根据经济区域与空间距离的实际情况，设立一至两个监管分局，以节约监管资源，适应保险机构跨地市经营，促进跨地市代发医学论文融合，增强监管独立性。同时在监管分局辖区内，将保险机构跨地市经营视同同城经营，鼓励中小型保险机构率先配合当地政府同城化战略，主动适应并服务实体经济，开展机构或服务延伸。
作者：涂东阳 单位：厦门保监局
