摘要：科技创新是实施创新驱动发展战略的重要内容。我国现行有关规定存在内容杂乱、缺乏体系化、政府采购制度过于僵化、知识产权保护制度存在缺憾、缺乏对失败者的合理补偿制度、金融支持科技创新仍有待进一步加强等方面的问题，难以为科技创新提供良好的制度环境。福建省有必要完善相关规定，并借鉴广东等地的经验，出台促进科技创新专项立法，以期促进科技创新。
关键词：福建省；科技创新；立法
中图分类号：D920 文献标识码：A 文章编号：1674-1072（2016）02-048-04
我国一直重视科技创新的作用。2006年，党中央、国务院颁布《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》，突出强调提高自主创新能力的重要性，并提出努力建设创新型国家的战略目标。十八届五中全会又把创新发展置于“五大发展理念”之首，提出坚持创新发展，必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，要求不断推进科技创新。习近平总书记也指出：“科技发展的方向就是创新、创新、再创新”。“十三五”规划纲要强调要把发展基点放在创新上，形成促进创新的体制架构。科技创新是企业为了实现利润的最大化，在市场竞争中取得一席之地，通过开发原创性的新技术、科技成果和管理方式，或通过外界知识的汲取、设备的引进而综合各种生产要素开发新产品、新工艺的过程。这是一个系统性较强的工程,涉及制度、技术、资金和国际交流等各种因素。[1]科技进步是需要一定环境的，特别是需要良好的法律环境。历史和现实的经验一再昭示，一个国家法制是否健全直接影响着科学的荣衰、技术的起落和经济发展战略的成败。[2]在现代社会，法律对科技活动的作用主要表现在以下方面：首先，法律可以为科技活动和科技管理工作提供民主、科学的规则秩序。其次，法律可以通过所确立的激励机制调动科技主体的创新积极性进而促进科技创新发展。第三，法律通过有效调节科技成果应用中产生的各利益相关方之间的关系，保证科技成果得到合理使用和推广。第四，法律还通过确认和保障科技活动主体科学研究、发明创造的自由，为科技活动创造自由、宽松、安定的政治和社会环境。可见，地区法制完善程度对该区域科技创新能力具有重要影响。
一、我国现行有关科技创新规定存在的问题
我国目前已经制定了一系列鼓励和保护创新的法律和政策，如《专利法》《反不正当竞争法》《科学技术进步法》《促进科技成果转化法》《中小企业促进法》《政府采购法》《关于促进科技成果转化的若干规定》和一些优惠政策。这些法律在保护知识产权和鼓励科技创新方面发挥了积极作用。福建省也出台了《福建省促进科技成果转化条例》，还于2012年12月14日审议通过了修订后的《福建省科学技术进步条例》，并已于2013年3月1日起正式施行。当然，现行规定也还存在着一些不足。
1．内容杂乱，缺乏体系化。目前包括福建省在内，虽然出台了相当多的有关科技创新的规范性文件，但多以非立法性文件的形式出现。以税收规定为例，仅2007年以来，国家就先后出台了一系列旨在鼓励科技创新的税收优惠，具体有：《国家认定企业技术中心管理办法》《关于国家大学科技园有关税收政策问题的通知》《关于科技企业孵化器有关税收政策问题的通知》《科技开发用品免征进口税收暂行规定》《关于公布享受科技开发用品进口税收优惠政策的国家中小企业公共服务示范平台名单的通知》《关于技术先进型服务企业有关企业所得税政策问题的通知》《关于进一步扶持新型显示器件产业发展有关税收优惠政策的通知》《关于进一步鼓励软件产业和集成电路产业发展企业所得税政策的通知《》关于鼓励和引导民间投资进入物流领域的实施意见》等。福建省也出台了一系列配套性或细化的规定，如：《福建省科技企业孵化器科技创新平台补助办法（暂行）》《福建省重大科技创新平台引进和建设资助办法（暂行）》《福建省科技创新平台建设计划管理办法》《福建省科技创新与成果转化专项资金管理办法》《中共福建省委、福建省人民政府关于深化科技体制改革加快创新体系建设的若干意见》《中共福建省委福建省人民政府关于增强自主创新能力推进海峡西岸经济区建设的决定》等。可见，目前有关科技创新的规定数目繁多，而且各文件的相关内容不一致，令人无所适从。
2．政府采购制度过于僵化。政府的公共采购被普遍认为是影响工业中科技创新的方向和速度的重要政策工具。西方国家普遍利用政府采购合同来解决科技创新成果市场需求不足的问题。[3]政府通过制定明确的政府采购范围和目录，能够扶持自主创新高科技产业的发展，确保国家科技领先地位。但是，我国现行对于自主创新产品实行的政府首购制度过于僵化，其对新上市的产品和已打开销路的产品未作区别对待，而是采取同样的政府采购政策，明显不利于发挥政府采购对科技创新的引领和促进功能。
3．知识产权保护制度存在缺憾。知识产权是一种利益机制，是对人们在发明创造及其应用过程中的利益关系加以确认和保护，是创新和市场之间的桥梁和纽带。有效的知识产权制度是保障创新者经济效益的必要基础，可以激励创新、侵权、促进竞争，保证充足的创造发明供应市场，刺激经济实现可持续而广泛的增长。但我国的知识产权制度却存在弹性不够、基础科学创新无法获得专有权保护等问题。一是保护范围有限。[4]以与科技创新联系最为密切的专利制度为例，专利制度以要求发明者公开发明创造的全部技术细节为代价而赋予发明者在一定期限内对自己的发明创造享有独占所有权。专利权人可以通过转让或者许可他人使用其享有独占权的专利的方式，不但能够收回所投入的研发成本，还可以获得一定数量的利润。实质上，专利制度以静态效应(由于垄断而使价格上升)为代价改善了经济的动态效应(激励技术进步)。由于我国现行专利法明确规定“思想本身不能授予专利”，所以，基础科学创新尽管意义重大，但不能进行市场化更无法实现商业化，导致从事基础科学研究的人员普遍待遇较差，这样必然使基础科学创新出现人才枯竭现象。因此，如何让从事基础科学创新的人员与从事应用研究创新的人员获得大体相等的回报进而调动其积极性就成为了完善我国专利法以促进科技创新工作亟需考虑的重要命题。二是我国现行的有关知识产权的规定对当事人因被侵权受到的损害一般只是补偿性赔偿。侵权行为人对其不法行为所支付的赔偿金额仅为受害人权利受到损害的实际有形价值，而不是受到损害的全部价值（即不包含无形价值）。因此，侵权行为人往往能够因其侵权行为获得相当可观的超额利润。因此，在逐利思维驱使下，基于收益远大于成本的理性认知，知识产权难以得到有效保护也就不足为奇了。
4．缺乏对创新失败者的补偿制度。创新是一种投入和产出之间关系由随机概率形式确定的生产活动，其投入和产出的结果具有很大的不确定性。创新的成果能否迅速被市场接受并实现其商业价值，能否保证创新投入的回收和获得盈利，很难有绝对的把握，特别是研发早期常会遭遇失败。[5]创新项目是具有实验性质的，其中各个阶段与环节都包含着许多不确定性，从而使科技创新项目呈现高风险性，科技创新项目失败也不可避免。科技创新项目在启动时就投入较大的人力、物力、财力，一旦项目失败，损失巨大，后果很严重。一方面会造成项目进程中投入的巨额成本无法收回，资源大量损耗，试验过程中对人与物造成的伤害以及“烂尾工程”都会成为社会的负担；另一方面，项目的失败严重打击了创新者的信心，加重了创新者的负担，阻碍了创新前进的步伐。
5．税收制度过于呆板。众所周知，人力资本是促进科技创新的原动力。因此，在鼓励科技研发的税收政策中，有必要把对科技从业人员研发所得的税收优惠提上议事日程。然而，当前我国的税收法律法规对于科技从业人员的税收优惠并没有有效落实。[6]由于科技从业人员普遍属于国家高端技术人才，其工资薪金相对来说也比较高，但是现行个人所得税法所采用的超额累进税率使得他们承受较大的税收负担。高额的税负势必会打击他们的工作积极性，而且有可能造成科技人才外流。具体来说,可以从以下几个方面来进行分析。第一，依据现行个人所得税法的规定，个人取得的省级政府、国务院部委和中国人民解放军军以上单位，以及外国组织所举办的科学、教育、文化、技术、环保、卫生等方面的奖金，可以免征个人所得税，但对于省以下地方各级政府所颁发的各类奖金法律却没有规定可以享受优惠政策，仍然必须按全额计算并缴纳个人所得税。第二，对于高科技人才的成果转让收益，现行税法规定，对于个人来自上市公司的股息红利减按计算应纳税所得额，而对来自于非上市公司的股息收入则没有免税政策。也就是说，个人投资于非上市的中小创业投资企业等取得的利息不能享受税收优惠，这就大大削减了个人投资者对创投企业的投资力度和投资热情。
6．金融支持科技创新仍有待进一步加强。目前，我国已初步建立起了科技金融体系，但科技型企业仍然普遍感觉融资困难，这主要与以下问题有关：（1）融资方式相对单一。2014年底，我国债券存量占GDP比重约为56.5%，远低于美国的150%和日本的250%，也低于发展中国家100%的平均水平。其中，企业债券仅占GDP的25%，也低于大部分发达国家的比例。2013年，我国风险投资筹集资本额约为47亿美元，与同期美国168亿美元的规模仍有较大差距。此外，直接债务融资要求条件高，虽然银行间债券市场推出了中小企业集合票据、区域集优集合票据等，但大多数中小型科技企业无法满足发债条件。[7]（2）金融产品创新滞后于科技创新的步伐。科技企业由于缺乏有效抵押或担保，需要通过创新质押方式、加强投贷联动等以满足科技企业基于全产业链、全生命周期的金融需求。近年来，我国不断建立“科技支行”以支持科技型企业发展，但在实践过程中仍面临多种困境，制约了科技支行模式的推广。一方面，科技支行受到《商业银行法》的约束，不能像美国硅谷银行一样参与科技型中小微企业的股权投资、债权投资等；另一方面，目前我国科技支行仍以传统商业银行分支机构的形态存在，缺乏独立的经营权、定价权和产品研发权，很难满足科技型中小企业“短、小、频、急”的融资需求。（3）政策性担保机构的作用发挥不足。目前，OECD有85%的成员国建立了国家级的融资担保基金，美国、日本等还建立了专门解决中小微企业融资担保问题的政策性金融机构，如美国中小企业管理局、日本信托业协会等。在风险补偿机制上，政府对金融机构的风险补偿标准也比较高。德国担保银行发生代偿损失时，政府承担其损失的65%，担保机构仅承担损失的35%。美国、加拿大则对担保的净损失进行补贴。[8]当前我国融资担保体系主要以商业性担保公司为主，政策性担保机构规模较小，且更倾向于扶优扶强，大量中小微企业融资担保需求仍得不到满足。
二、关于制定福建省促进科技创新专项法规的设想
为了促进本地自主创新，激发创新者的积极性，营造良好的创新环境，推动科技创新顺利进行，目前国内已有不少地方结合本地需要，立足于自身权限，大胆先行，出台了一些促进本地区科技创新的专项法规。这些法规的出台对促进当地科技创新工作，提升科技水平，推动经济发展方式转变，发挥了极大的促进作用。科技立法是把已经出台的大方针政策，加以法制化。科技活动作为一种社会活动离不开良好的法律环境,科技决策、计划、部署、管理和方针政策，离开了法律的确认、支持和保障,就难以实现权威性、持久性和有效性。[9]为了有效促进福建省的科技创新工作，尽快提升本地区科技创新能力，加快实施创新驱动发展战略，福建省有必要制定促进科技创新的专项法规，并从如下方面作出规定：
1．完善政府采购制度。政府采购具有公共政策的功能，对新产品初期市场的培育至关重要。利用政府采购制度支持科技创新是发达国家通行的做法。为此，建议福建省要重视政府采购促进科技创新的功能，充分利用政府采购手段，通过向技术创新企业发放订单，降低技术创新企业的风险，促进企业自主创新。在具体实施政府采购时应当根据产品生命周期理论，针对自主创新产品的阶段不同，采取不同的支持方式：在产品研发初期可以实行政府首购制度；当企业和市场已经成熟起来以后，可以逐渐减少扶持，引入竞争机制，将有限的财政资金用于其他需要扶持的新的自主创新技术和产品当中。
2．完善专利保护制度。针对前文所述我国现行专利立法所存在的不足，建议福建省对专利制度进行如下创新：一是适当扩大专利保护对象范围。笔者认为，为了激励基础科学创新，可以考虑对某些科学发现授予专利，即将专利保护适当扩展到基础研究成果。如在人类基因组计划中，研究人员将基因信息财产化，实际上就是将专利保护适当扩展到了基础科学的表现。二是确立专利侵权惩罚性赔偿制度。在专利权保护对象的创作过程中，权利人往往耗费了大量的时间和精力才成功。同时由于知识产权的权利客体极易被复制，特别是在当前计算机网络和高新技术迅猛发展的条件下，知识产权很容易被复制和传播，给权利人带来巨大的损失，不仅挫伤了权利人进行不断创新的积极性，也不利于社会的科技创新。[10]因此，在确定专利权侵权损害赔偿数额时，应当按照民法通则和专利权法律的基本原则，法官依据自身的法律意识和审判经验，根据侵权的性质和传播的程度，不仅判决被告赔偿侵权造成的实际损失，而且还进行一定数额的惩罚性赔偿，形成打击侵犯专利权违法活动的震慑力，防止以后可能发生的侵权行为，鼓励和保护权利人的创新成果和创新精神。
3．确立对失败者的补偿机制。科学合理的补偿机制能够调动各创新项目建设参与者的积极性，有效地保护创新者，有利于营造大胆创新的文化环境。从社会视角分析，政府对科技创新失败项目进行补偿有利于在科技领域营造一种勇于创新的氛围，使创新者能毫无后顾之忧地投身于创新事业，不再因担心承受创新失败的巨大损失而犹豫不定，也不再因害怕承受创新失败所带来的各种压力（包括经济压力、社会压力）而裹足不前。从企业视角分析，政府对科技创新失败项目的补偿能使企业有信心、有资本再次开展创新活动。因此，对科技创新失败项目的补偿就显得十分必要和迫切。
4．完善创新人才的工资薪金税收优惠政策。首先，从工资薪金水平上来说，我国对科技人才的工资薪金与发达国家存在很大差距。这在很大程度上导致了创新人才外流,造成我国高端人力资源的缺失。因此，福建省有必要合理调高科技创新人员的工资以吸引人才。同时，在个人所得税制度方面，也有必要适当降低其税负，增加其税后工资水平。例如，可以对科技人才所缴纳的个人所得税由财政予以补贴，以减轻其负担。其次，从鼓励创新的角度来说，也应该制定一些相应的优惠政策。例如,对于个人提供专利权、专有技术等特许权使用费的支出，允许根据其提供的特许权与科技研发的相关程度减免应缴纳的个人所得税额减免，减征幅度可根据此项特许权在技术创新中的重要程度确定。同时，对于个人参与企业技术创新得到的奖金或者科技成果奖励也应该视其在科技创新中的贡献程度予以适当的减免。
参考文献：
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[10]石先钰,薛惠.我国科技创新法律制度存在的问题及其完善研究[J].科技进步与对策,2009(23).
作者：林贵文 郑清贤 单位：福建江夏学院 福建师范大学闽台区域研究中心
