最具代表性的失败交易——2005年中海油竞购优尼科
中国海洋石油有限公司（简称：“中海油”）自成立以来，其凭借良好的运营、透明的公司治理、较强的盈利能力以及良好的成长性，获得国内外资本市场的广泛认可。2007年，中海油入选《福布斯》全球2000大排行榜第395位，在《福布斯》亚洲神奇50强中列第13位，在美国《机构投资者》杂志2007年度“亚洲最佳股东友好公司”评选中当选“亚洲油气行业最佳股东友好公司”，并荣获《欧洲货币》中国地区亚洲最佳石油天然气公司及亚洲地区最佳石油天然气公司第三名。美国优尼科公司成立于1890年，是美国第七大石油公司，主要业务是上游原油和天然气勘探开发。由于在勘探方面的运营没有得到回报，优尼科连年亏损，最终向美国政府申请破产，于2005年1月挂牌出售。天然气资源约70%在亚洲和里海地区，优尼科的资源与中海油占有的市场相结合，会产生巨大经济效益。但是，中海油185亿美元的要约价，比对手雪佛龙的竞标价高出约20亿美元，遭到美国国会和公众的强烈抵制。美国加州议员Richard Pombo反对这个交易的提案以398票赞成对15票反对在美国国会获得通过。《华尔街日报》与国家广播公司的民调显示，73%的美国民众不乐见中海油并购优尼科。在美国国会施加的各种压力之下，中海油最终不得不撤回竞标。《华尔街日报》的文章评论道，在美国，有些人从根本上反对和害怕中国，北京常常被置于一个双重标准下，中海油的失败就是一个鲜明的例证，这是一个耻辱。这个2005年失败的交易之所以至今还被人们反复提起，因为它是一个具有很大的象征意义的典型案例。首先，迄今为止，这笔交易是中国公司历史上涉及金额最多的一笔海外并购；其次，中海油是一家在纽交所上市的中国国企，“有着持久的开放的声誉”；最后，围绕这个交易的各种质疑，无论从国家安全还是贸易的角度，反映了美国人对中国的担忧和焦虑非常深。Hufbauer et al（2006）仔细审阅了在这个交易过程中所爆发的争议，总结出反对这宗交易的人有以下五个主要观点：1．囤积资源。这个交易使全球资源处于风险之中。美国人认为，中海油有可能囤积资源只为中国所用，这样美国的国家利益因需要依靠可靠的石油和天然气供给而会受损。2．政府控制。中海油的投标是中国政府试图控制关键石油和天然气供给，对它们的控制以及所带来的收益会加强中国政府的实力。3．优惠贷款。中海油的投标依赖中国国有银行及其母公司的优惠贷款，这让美国公司处于不利的竞争地位。4．敏感技术。中海油对优尼科的并购会帮助将敏感的技术转移到中国。5．对等原则。因为中国不会让一个美国公司并购一个主要的中国石油公司，基于对等的原则，美国不应该允许这桩交易。在之后的中国企业受阻的投资案例审查过程中，这些观点都以同样或变相方式形成舆论要点，并反复出现。
2007年的新法案——使中国国有企业的投资愈加艰难
2007年3月，美国众议院出现了罕见的团结，以423票对0票，全数通过了一项修改海外投资监管的法律草案。新草案中严格规定：凡被认为是受海外政府“控制”的企业，都要在接受美国“外国投资委员会”（CFIUS）30天审核后，自动启动第二阶段的45天调查。而其它企业只有在第一阶段的30天审查中被认为影响重大才开始45天的正式调查。这一草案还拓宽了对“国家安全”的定义，除军工企业和所谓的“双重用途科技”外，一些涉及通信、能源、交通等“特殊利益”的基础设施领域也被视为关乎“国家安全”的项目。2007年7月，美国国会通过了这个新法案，即《外国投资与国家安全法案》。此法案使中国的国有企业在美国的投资变得更难。2008年12月，《关于外国人收购、兼并和接管的条例》生效。该条例是美国2007年《外国投资与国家安全法》的实施细则。条例的主要内容包括：重申对于外国人通过交易行为有可能损害美国国家安全的行为，赋予总统中断或禁止该交易的权力，授予外国投资委员会减轻该交易所导致的对美国国家安全的任何威胁的权力；赋予外国投资委员会较大的自由裁量权；界定受管辖的交易范围和不受管辖的交易范围；规定外国投资委员会的审查和调查程序；要求计划收购美国敏感资产的外国投资者提交关于以往在军队及政府部门服务的个人信息。
持续的质疑——近两年的案例
在全球金融危机的背景下，虽然美国政府不断在公开场合下做出欢迎中国对外直接投资的一些表态，例如2012年美国驻华大使馆举行的关于在美国投资的会议，但是中国对外直接投资被CFIUS审查的次数和规模都在逐年显著增加。根据CFIUS最新公布的2012年年报，CFIUS对中国企业在美的收购项目的审查在2012年为23起，占CFIUS当年审查案总数的20%，超过CFIUS对其它任何国家的企业的审查数。中国企业受CFIUS的审查数从2010年到2012年快速增长，2010年仅有六起，2011年为l0起，2012年猛增到23起。CFIUS过去几年的年报显示，从2011年开始，CFIUS规定了若干更为严格的审查条件。在2011年之前，如果被外国公司收购的美国企业有可能拿到政府保密信息，CFIUS则需对该项目进行审查。从2011年开始，除了政府保密信息以外，CFIUS增加了政府敏感信息，或政府合约信息，包括有关雇员的信息。CFIUS给出的另一个新条件是：如果被外国公司收购的美国企业的所在地正好在某些类型的美国政府设施的附近（CFIUS并未对“某些类型”和“附近”给出具体说明），CFIUS则要对该项目进行审查。这个新条件很快被用在中国民营企业三一重工的身上。2012年7月，CFIUS以涉嫌威胁美国国家安全为由，停止了全球领先的工程机械制造商三一重工在美关联企业罗尔斯公司于美国俄勒冈州的风电场项目，理由是风电场靠近美军海军基地。之后，美国总统奥巴马又以同样的理由对这由于优尼科所拥有的已探明石油一项目签发了总统禁令。这是历史上第二次，也是自1990年以来第一次美国总统亲自对外国投资颁发如此禁令。在三一重工签约并购的四座风电场中，美国海军曾对一处风电场表示关切，在罗尔斯公司表示愿意迁址之后，也就无事了。但是CFIU S把所有四处风电场都归入禁止之列，并要中方把所有物资在五天内全部撤出，还不允许将风电场和发电设备随便出让。三一重工认为其在美国的合法投资行为受到不公正待遇，企业声誉也因此受到极大损害，无奈将CFIUS和奥巴马先后告上法庭，要求赔偿。在最初起诉被驳回后，三一重工提起上诉。2014年7月，美国上诉法院做出判决，认定三一风电项目具有受宪法程序正义保护的财产权，奥巴马下达总统令违反程序正义，剥夺了中方的合法权益。美国政府需要向罗尔斯公司公开相关决定所依据的非保密信息，并给予中方公司在了解相关信息后回应的机会。同时，上诉法院还要求，初审法院应就罗尔斯公司对CFIUS各项诉求立案并进行实质审查。这意味着三一重工取得了程序上的胜诉，保证案件能够继续审理。2012年8月，万向集团在和美国锂电池生产商A123达成收购协议后，各种政治势力以国家安全和技术流失为由，要求政府中止此项收购。CFIUS继而否决了万向集团的收购。2012年12月，虽然万向集团在A123的破产拍卖环节以高价胜出，并在2013年最终获得CFIUS的批准，但是其并购之路不可谓不艰难。《福布斯》杂志2012年12月12日的报道称，万向集团此举是中国趁美国经济疲弱之际，利用其经济影响力收购美国公司关键技术的例证之一。包括八名参议员在内的政要给财政部长盖特纳、能源部长朱棣文和其他政府高官致信，称：“（A123）这些资产、技术和知识产权都是通过美国纳税人的钱开发的，将其转让至外国企业是不负责任的。”2012年l0月，经过近一年的调查，美国国会众议院情报委员会发布一份调查报告，在没有提供任何证据的情况下，指控中国两家全球领先的民营电信设备制造商华为和中兴通讯对美国构成安全威胁，呼吁与这两家公司有业务往来的美国公司“考虑选择其它供应商”，并要求联邦政府（CFIUS）阻止这两家公司在美国的并购活动。这份报告的一位作者说，“中国有手段、机会和动机去用这些通信公司为其达到恶意的目的。”华为和中兴都相继否认这些指控。这份报告被广泛地认为有诸多断言但缺乏证据，是美国投资保护主义的表现。根据路透社的报道，美国白宫曾进行了为时18个月的调查，调查内容专门针对华为是否曾为中国从事间谍活动。在对华为将近1000个设备买家进行详细调查后，并没有找到切实的证据。一位熟悉情况的人说，“我们知道政府的有关部门非常想要华为积极从事间谍活动的证据，如果真有的话我们就会发现的。”2013年12月，鉴于美国政府的不欢迎态度，华为宣布暂时撤离美国，转向将“专注于那些对竞争、创新和投资持欢迎态度的市场。”美国的态度显然影响着它的盟友。澳大利亚已禁止华为成为该国国家宽带网络项目的承包商；加拿大公开表示，华为将不得投标帮助建设其国家安全网络。2013年2月，中海油对加拿大尼克森（Nexen）石油公司（其10%资产在美国）150亿美元的收购虽然得到该委员会的最终批准，但是CFIUS附加了新的极为苛刻的条件，即中海油必须放弃尼克森公司在美国墨西哥湾油井的经营权。这些油田的蕴藏量总共大约有2.5亿桶，是墨西哥湾蕴藏量最丰富的油田之一。美国的理由是，这些油田过于接近美国的军事设施。中海油对这个造成其重大损失的条件衡量再三，为了避免功亏一篑，最终同意了这个条件。2013年6月，CFIUS又以国家安全为由，要求中国公司控股的普康资源公司（Procon Resources Inc.）从其已取得控股权的林肯矿业公司（Lincoln Mining Corporation）撤资，后者是一家加拿大公司，在美国有子公司。CF IUS对林肯矿业公司位于内华达州法伦的美国海军航空站（NAS）的附近表示担心。2013年7月，中信证券宣布完成收购里昂证券。这和它2012年7月宣布批准其子公司中信证券国际收购里昂证券100%的股权相隔整整一年的时间。拖延的主要原因是美国政府阻挠中信证券收购里昂证券在美国的子公司，理由是中信证券的大股东是中信集团，而中信集团的股东是财政部，美国政府不希望一家美国的公司被中国的财政部去控股。这个本来应当顺理成章的“子收购”在2013年第五轮中美战略与经济对话中经过汪洋副总理的亲自过问才得以获批。2013年9月，虽然中国民营企业双汇国际以7l亿美元对美国食品公司史密斯菲尔德（Smithfield）的收购最终成功，但是这桩交易也受到美国国会、各种利益集团以及媒体对从国家安全到食品安全等各方面的种种质疑；美国参议院农业委员会还为此项投资专门举行了听证会。这个投资经过了长达75天的周折才获批准。
针对中国的多边贸易投资协议
跨太平洋伙伴关系协议（TPP）谈判和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议（TTIP）谈判是目前正在进行着的，由美国参与主导的，不包括中国在内的两个自贸区谈判，都有“反对政府的影响和控制，防止国有企业扰乱竞争秩序”的条款列在其中。无论何时达成协议，这两个协议都将对世界贸易投资和中国经济产生深刻影响。它们将对WTO的多边贸易体制构成严重挑战，导致中国虽然是世界第二大经济体，却被边缘化的局面。这两个协议的精神，在2011年5月美国副国务卿罗伯特•霍马茨发表的题为“保证全球竞争的合理基础：竞争中立”的文章中已明确体现出来。他写道，“一些国家在实行和西方不同的模式——国家资本主义：”在这个模式下，“国有企业和国家支持的企业或者‘国家龙头企业’正在逐渐成为颇具实力的全球竞争者……在几个案例中，国有和国家支持的企业获得了国内和国际市场的份额，主要是由于它们得到了金融支持、税收优惠、监管优惠和豁免等，而它们的私人竞争对手通常却得不到这些优惠”。为了应对所谓“国家资本主义”的挑战，美国正试图与经合组织建立“竞争中立框架”，这个框架的目的是迫使中国的国有企业不再出于与政府的各种联系而具备特殊的竞争优势。另外，霍马茨写道，“跨太平洋伙伴关系协议将会是一个高标准的、21世纪的地区自由贸易协议……这个协议也将会为其它协议制定一个高的标准。正因为如此，我们认为它是一个重要的机会来把（应对）国有企业的问题向前推进。”中国前商务部长陈德铭表示，中国想到美国投资的每三元钱中，只有一元钱被批准。也就是说，除了公开被拒的中国对外直接投资外，还有很多中国项目在投资前与美国监管机构通气时就已经被拒。因为中国企业的投资总是有被长期审查并且最终被拒的风险，使得中国企业不得不以比对手高得多的价格投标，以让卖家企业觉得为了等待中国企业的审查结果所付出的时间和不确定性的成本是值得的。
作者：王梅
