摘要：少数民族自治地区行政体制改革是少数民族地区政治文明建设的重要内容，对于完善少数民族自治区域的各项政策，培育和发展民族自治地区的政治文化，以及促进整个民族自治地区政治、经济、文化、社会的健康发展发挥了重要作用。但是，少数民族自治地区行政体制改革存在过分依赖中央政策指挥，主动参与意识淡薄，民族干部思想观念受民族风俗习惯影响深刻，求稳怕变思想严重等问题，这就要求少数民族自治地区行政体制改革进行创新，从而确定功能定位，转变评价标准；提升政府职能模式，提高行政管理效能；增强少数民族自主参与意识，促进自治权的行使；强化依法行政，提高法制化水平。
关键词：少数民族自治地区；行政管理体制；创新；路径选择
中图分类号：D631-31 文献标识码：A 文章编号：1002-6959（2016）03-0001-04
一、少数民族自治地区行政管理体制改革创新的内涵及其意义
（一）少数民族自治地区行政管理体制改革创新的内涵
少数民族自治地区行政管理体制改革创新（简称“民族地区行政体制改革创新”），是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方自治机关行使自治权，对政府系统内部行政管理机构、管理权限、管理制度、管理工作、管理人员等的设置以及运行等制度和各种关系进行调整和完善。民族自治地区行政体制改革创新是以不改变国家的根本政治制度及民族自治制度为前提的政府管理体制的改革，是民族地区政治体制改革的重要组成部分，其目的在于在新的政治因素、行政力量、行政要求、社会矛盾逐渐增多的情况下促进民族自治地方的政治结构趋于合理，制度趋于完善，行政机制更加灵敏、行政关系更加协调，调和与完善民族自治地方社会关系，提高服务社会水平，增强行政工作的效能，最终促进民族自治地区的繁荣发展与民主富强。
（二）民族自治地区行政体制改革创新的意义
由于民族地区行政体制设置决定了作为公共利益代理人的民族地区政府管理的效能与水平，也决定了民族地区政府实施公共管理的水平，还决定了民族地方政治文明建设的水平，所以，民族地区政治体制改革创新对于完善少数民族自治区域的各项政策，培育和发展民族自治地区的政治文化，以及促进整个民族自治地方政治、经济、文化、社会的健康发展发挥了重要作用。因此，民族自治地区行政体制改革创新对于实现全国各族人民共同繁荣富强和维护整个社会稳定具有十分重要的意义。
二、民族自治地区行政体制改革创新与其他
地区行政体制改革创新的关系民族自治地区在行政体制改革创新方面与其他地区既存在相互联系也存在相互区别。相互联系在于两者都必须接受国家的统一领导，即在中央统一领导下，对自治地区的政权组织构架、政权组织的运行机制及其相互关系进行调整和完善。相互区别在于一是承担改革创新的主体力量不同，承担民族自治地区行政体制改革创新的主力军是当地的本民族的少数民族干部，而承担非民族自治地区的主力军往往是汉族干部。二是改革创新受益的群体不同。民族自治地区行政体制改革创新受益的群体主要为少数民族，非民族自治地区行政体制改革创新受益的群体主要为汉族人群。三是改革创新面临的问题难度与复杂性程度不同。民族自治地区行政体制改革创新既是传统民风民俗与现代政治文明的对抗，也是政治文明程度较低与政治参与意识增强的对抗，改革面临的问题难度与复杂性程度较其他地区更为艰巨。四是改革创新的主导机关不同，民族自治地区行政体制改革创新的主导机关为拥有一定程度自主权的地方自治权力机关。
三、民族自治地区行政体制改革存在的问题
（一）体制改革依赖政策指挥，自主创新意识淡薄
民族地区行政体制改革更多地依赖于高层设计，这除了与国家进行政治改革多为自上而下进行有关外，更多的是民族自治地方的自我发展以及完善的能力比较弱，对政府的依赖性偏强，习惯于典型的政府推动型的发展模式，对民族地区区情区况结合不够，缺乏自主性考虑。例如，在一个完全没有旅游资源的民族自治县设立几十个岗位的旅游事业管理局以及在交通条件落后的自治县设置十几个岗位的工业园区管委会。这样的机构设置看似积极响应国家发展民族旅游事业和建设工业化的号召，实则是缺乏对民族地方自主性的考虑，惟命是从，照抄照搬，导致了资源的严重浪费。
（二）改革流于形式，对实质性问题的改革创新涉入不深
民族自治地区行政体制改革侧重于在行政机构数字增减上做文章，认为把几家机构合并在一起就实现了精简机构的目的，殊不知这种侧重机构合并却并未深入改变各机构内部的政府机构的设置以及运行、行政权力的划分等关系和制度的做法只是达到机构表面数字增减的目的，并未从根本上解决机构臃肿、人员冗余和效率低下等问题。
（三）少数民族干部思想观念滞后，求稳怕变思想严重
作为民族地区建设与发展主力军的少数民族干部是在本民族的摇篮之中成长起来，深谙本民族宗教风俗和民族心理特征，在中央与民族自治地区沟通中起着桥梁纽带作用，对当地经济社会的发展作出了卓越的贡献，在少数民族自治地方行政体制改革创新中也肩负着重要的历史使命。但是，由于自治地区少数民族干部生活、学习、工作环境的特殊性，使得少数民族干部在民族风俗习惯和民族文化的渗透下民族思想观念浓厚，习惯于借助民族的风俗习惯解决问题，具有强烈的等级观念和特权意识，重言轻法，缺乏行政参与热情，安于现状，求稳怕变，这样的思维方式及习惯指导下的工作实践往往也与行政体制改革创新存在矛盾、冲突、对立的一面，并为民族自治地区的行政体制改革创新形成了藩篱跟桎梏。
（四）民族自治制度不完善，滞后于时代发展的需要
民族自治制度是民族自治地区行政体制改革的纲领和导航，其完善与否直接关系到该地区行政体制改革的成效。然而，现实表明，民族地区自治制度的修订与完善工作滞后，民族地区自治制度里面的某些规定与内容极其陈旧，适应不了时代发展的需要。截止当前，民族自治地方共出台780多部自治条例和单行条例。但是，其中很大部分还是上个世纪80年代制定的，滞后于经济社会发展的需要，势必制约着民族地区行政体制的改革创新。
（五）民族杂居普遍存在，民族成分较为复杂
民族自治地区多民族杂居现象普遍、民族构成较其他地区更为复杂且不同民族之间又存在巨大的民风民俗差异，这种民族构成上的多样性及复杂性也就造成生活在同一地区的不同民族成员利益分化严重，甚至同一民族群体内部都存在严重的利益分化，要均衡各民族成员利益难度大。而行政体制改革创新本身就是一把双刃剑，当改革制度中不合理的因素时总会危及到其中部分既得民族利益群体的利益，这将给视民族利益为神圣的另一部分受损民族群体严重打击，从而为这部分成员反对和阻挠改革创新埋下祸端。因此，越是民族成分复杂的地区行政体制改革创新越难，进度越慢。
四、民族自治地方行政体制改革创新的路径选择
（一）确定功能定位，转变评价标准
作为行政管理体制的载体或组织形式的行政机构存在的根本价值在于对社会政治、经济、文化生活进行相应的调节与控制，对社会的各种资源进行权威性的分配。其在管理社会经济生活，提供公共服务，完善社会管理等事务中也就发挥出政治系统功能、经济系统功能、文化系统功能和社会系统功能等，这些功能依着一定的方式进行了相互的链接并发挥出作用，最终实现管理效能。然而，在少数民族自治地方的管理功能的发挥过程之中，主要表现出了政治系统功能的经济化倾向加大，形成以“经济功能为中心、经济功能为根本、经济功能至上”的格局，从而使得其他的功能居于从属的地位。导致此种政治系统功能输出失衡的原因是民族自治地方的贫穷落后现实，迫使其党委、自治机关等官方政治行为主体或出于发展经济的考虑从而对发达地区盲目追赶、或出于以经济指标为核心的政绩考核指标体系的刺激等原因而有意识地将行政功能结构的重心向发展经济的方向倾斜。鉴于这些情况，平衡行政体制的管理功能，一是要在公共资源的分配上从照顾企业转移到注重公平，将公共产品以及公共利益从市场经营领域转移到人民之中，为地区内的人民服务，适当弱化政治系统的经济化趋势。二是在政绩考核的过程之中弱化企业经营状况以及企业的招商引资等经济指标的权重，杜绝单纯地以企业的生产经营状况为时刻关注目标的做法，在对一些没有太多经济色彩的政府部门进行考核时，应该设定合理的考核指标，转变评价标准，从而避免政府职能失灵。
（二）提升政府职能模式，提高行政管理效能
政府职能既是政治权力的运行机制的表现形式，也是政治权力的运行机制的重要内容。政府职能的表现形式以及演变过程蕴含着政治权力的运行机制不断优化的过程。虽然，当前少数民族自治地方的行政体制不断得到优化，政府职能得到了很好地发挥，并趋于合理。但不得不承认，在政府职能发挥的环境不断变化，少数民族自治地方公民素质不断提高的情形下，少数民族自治地方政府职能的模式存在很多不合理之处，如各个职能之间比例失衡较严重、相互挤压、难以实现相互的协调以及配合，等等。民族自治地方需要全面发展，虽然各方面的发展有着重要性以及紧迫性的区别，但是彼此之间依然辩证统一且互为前提。在民族自治地方的发展之中，如若单纯地以某些方面来否定另一方面的发展，最终会影响到地方的全面发展。所以在少数民族自治县的政治改革之中，需要政府以强而有力的形象出现去调节职能结构以及职能关系，从而使地方政府在政府职能的发挥过程中，做到不缺位、不越位、不错位、不进位，引导经济以外的各个方面的发展，并且使得社会的各个方面能够达到相应的均衡发展，避免出现“长短腿”现象。
（三）增强少数民族自主参与意识，促进自治权的行使
增强少数民族自主参与意识，保证少数民族充分行使自治权，首先需要保障民族平等权，提高公民自主参与行政的热情。伴随着社会主义市场经济的发展以及逐步深入，各个民族的观念正在发生着深刻的变化，民族地方民众的自主参与意识也发生了一定程度的变化。因此，需要根据新的民族地方出现的新问题实行新的措施，继续保障民族自治地方的民族的政治权利；其次，拓宽政治参与的渠道，提供民众参与政治的有效形式。少数民族自治地方需要重视妇联、共青团、工会等组织在政治体制改革之中所发挥的作用，让其拓宽民众政治参与的渠道；再次，民族自治地区应加大新闻媒体的建设力度，提高电视、广播或报刊书籍的影响力，充分发挥网络媒介的辐射功能，努力满足少数民族自治地区公民使用现代化方式有效参与行政生活的愿望。最后，建立健全少数民族自治地方基层民主体制，积极拓宽并疏通参与渠道，从而促进民族自治地区少数民族公民行使自治权的公民绩效感。
（四）拓宽选育渠道，提高少数民族干部认识水平
民族自治地区行政体制改革创新的主要承担者是少数民族干部，大力培养少数民族干部是做好民族地方行政体制改革创新工作的关键。这意味着，要实现少数民族自治地方的行政体制改革创新必须拓宽选育的渠道，培养和造就一批少数民族干部队伍，建设一支政治立场坚定、自主参与意识强，民主、平等观念浓厚，具有高度政治认同感和维护祖国统一和社会稳定，能够密切联系群众的少数民族干部队伍，充分发挥他们在促进民族地区行政体制改革和社会稳定方面中流砥柱的作用。从近些年的资料来看，我国在培养少数民族的干部方面取得了比较优异的成绩，但是少数民族干部在技能、知识、现代化的要求方面依然有着一些差距，尤其是一些民族干部在专业知识和市场意识、竞争意识、服务意识等方面存在着不足。为此，这就需要民族地方党委和政府加大选育培养力度，提高少数民族干部整体认识水平和办事能力。
（五）强化依法行政，提高法治化水平
民族自治地区的行政体制改革创新需要强化依法行政，提高行政法治化水平。一是自治机关要依照民族地方自治法、自治条例、单行条例等法律法规的规定，依法加强对本地方经济社会事业的自主管理，在对民族自治地区产业、项目、资金投入等的安排上，需要依照民族区域自治的规定，进行相关的统筹考虑。二是要坚持开发与保护、发展与保护并重，进一步加大依法监管的力度。在民族自治地方的生态环境保护以及资源的开发与利用方面，需要增强监管的力度，严格项目准入制度。在民族自治地方的管理之中，需要重点支持发展绿色环保、循环经济和旅游新兴产业、高新技术产业、农副产品深加工业、第三产业及服务业。三是及时制定或修订地方自治条例，普及法律教育，营造知法懂法用法解决经济社会生活中的问题新格局，取代传统重言轻法，惯用民风民俗解决问题的老办法。
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作者：任婷瑛 李嗣婷 单位：凯里学院 经济管理学院
