我国已正式加入WTO,WTO的规则对成员国的政府和司法均提出了较高的要求。其透明度原则要求各成员必须公布并以统一、公正和合理的方式实施其有关外经贸的法律、行政法规和政策措施。[1]其主要功能是防止和消除成员方不公开法律、法规、规章或政策措施而造成的歧视待遇和由此给国际贸易带来的障碍,监督成员方执行WTO各项协定。[2](P95-98)其实质则是对行政和司法活动公开化所提出的要求。这恰是我国法治变革的主题和我国司法所追求的终极目标———司法公正。笔者认为,独立与公开是透明度原则的应有之义,是司法公正的保障。独立是司法公正的前提,公开则是实现司法公正的有效途径。本文拟从这两方面就这一问题作进一步探讨。
一、副卷情结根源及危害———现代司法理念在我国的缺失
长期以来,在法院的民事案卷中都是正卷与副卷分立,当事人及律师只能阅正卷,而不允许阅副卷,这种现象一直没有人去怀疑其存在的合理性,甚至没有人去思考这一问题。实际上,当事人对诉讼证据材料的知情权在世界各国通常是予以保护的,除涉及到国家秘密、商业秘密和个人隐私以外,涉及到案件的相关证据材料,应允许当事人查阅和了解。综合分析,副卷不予公开的原因不外乎有以下几点:
1.权力意志。在副卷的材料中,常常见到某某领导批示、签字。这种签批的行为基本上是针对一方当事人提交的证据材料,是一种单方的意思表示,而法官为了迎合这种权力意志或在没有能力与其抗衡的情况下,必然使心中的天平向着权力意志的方向倾斜,最终导致司法公正的牺牲。
2.个别意见难登大雅之堂。在我国的民事审判中,大多数案件都是合议制,重大复杂的案件还要上审判委员会研究。合议和审判委员会研究案件的过程都是不公开的,当事人无从知悉,因而给个别人在合议和研究案件时替一方当事人说话提供了机会,这种意见一般都带有倾向性,经受不住社会公众的考验,所以只是在副卷的材料中有记载。这种诉讼机制的弊端在于增加了错误意见提出的随意性,弱化了社会的监督。其最终的结果同样是妨碍了司法公正。
3.行政模式的惯性渗透。受长期计划经济体制的影响,法院的办案模式也蒙上了浓厚的行政色彩。其他机关与法院、法院与法院之间对案件的意见交流,常以公文、函件的形式进行,连传送也通过机要等特定的途径。这些在没有行政权利的当事人眼里,是罩着一层神秘面纱的,当事人通过合法途径无法知道其真实内容,更不了解其对案件结果的影响,而这种影响很可能对案件的处理结果是至关重要的。很显然,这对处于相对弱势的当事人来说并不公平,也与WTO的透明度原则要求的“以统一、公正、合理的方式实施”不相适应。
副卷问题只是豹之一斑,究其根源,还在于现代司法理念并没有真正确立起来。司法理念实际上是支配司法运作的一套哲学、价值或者基本的观念。[3](P238)现代司法理念的一个重要趋势就是从追求客观真实向追求法律上的真实转变,从追求实体上的公正向追求程序上的公正转变。这种趋势迫切要求确立一套公开、公正、高效的程序。要想实现这一目标,其首要解决的问题就是必须确保审判权的独立行使。
二、独立审判权之行使与保障
1.独立审判权之行使。独立行使审判权是透明度原则的应有之义,也是我国当前民事司法改革的一项重要内容和前提条件。没有审判权的独立行使,谈司法改革只能是空中楼阁。因为如果其他组织、团体、机关、个人任意干涉审判活动,司法就无法保证其公正性。在这种情况下,还要求审判公开就会使法官陷入一个两难的尴尬境地。法官要承受双重压力,一方面要考虑权力意志等干涉因素,另一方面还要承受社会公众正义呼声的指责。长此以往,法官们不仅会丧失职业尊崇感,甚至会连正常的工作都无法开展。1987年8月联合国经济与社会理事会通过的《世界司法宣言》(草案)第2条:“每个法官均应自由地根据其对事实的评价和对法律的理解,在不受来自任何方面或由于任何原因的直接或间接的限制、影响、诱导、压力、威胁或干涉的情况下,对案件秉公裁判。”该宣言第3条同时规定:“在作出裁判的过程中,法官应对其司法界的同行和上级保持独立。司法系统的任何等级组织,以及等级和级别方面的任何差异,都不应影响法官自由地宣布其判决的权力。”[4](P126)具体来讲,法官独立审判包含以下几层含义:(1)法官审理和裁判案件过程中,独立于任何行政机关、社会团体和个人;(2)法官审理裁判案件过程中,不受法院内部非程序性的违法干预,法官通过独任庭或以会议庭形式行使审判权,互不隶属,但上级法院和本院领导依法定程序进行的指导和监督应当接受;(3)法官审理和裁判案件只依据事实和法律;(4)法官审理和裁判案件必须保持中立,并根据自己的良知作出裁决;(5)裁判的责任后果由作出此判决的法官独立承担。[5](P34-35)
法官独立行使审判权是外部独立和内部独立的统一。它不仅要排除来自法院外部的各种非法干预,而且应当排除法院内部的非法干预。
法官独立行使审判权具有权责一致性。法官独立审判,从法理上说,是以法官为权利义务承受对象的个体性独立。只有给予其充分的权利,才能要求其承担相应的责任。权利过大,会导致滥用职权,枉法裁判;责任过大,则会增加法官这一职业的风险,不仅不利于招募优秀的法律人才充实到法官队伍中来,而且会损害国家法制的权威和尊严。
2.独立审判权之保障。长期以来,在我国一直是司法与行政不分。到1954年,宪法才规定“人民法院独立进行审判,只服从法律。”而1975年的宪法又取消了这一规定。直到1982年宪法又重新规定了“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”但如何保障法院独立行使审判权,相关的规定一直处于空白。实践中的司法状况也着实令人堪忧。笔者认为,要解决这一问题,可以从以下几方面着手:
(1)将宪法中的“人民法院依照法律规定独立行使审判权……”修改为“法官依照法律规定独立行使审判权……”。因为法院并不是真正意义上的行使审判权的主体,以法院代替法官的做法与现实司法理念相悖,作为法院整体行使审判权而非法官个人行使审判权的一种制度性保障,实际上虚化了具体承办案件的审判组织中法官的作用和权威。[6]会导致权利义务主体不明确。
(2)解决好人民法院与党委、人大的关系。最高法院副院长万鄂湘在吉林省高级人民法院讲课时提到,“我们强调的是审判独立,而不是司法独立”,这已为我们的司法改革圈定了一个大的框架。即不是搞西方的“三权分立”,而是在党的统一领导下,在人大的监督下,保障审判权的独立行使。应明确党的领导是在宏观政策上的领导,人大的监督也是对法院执行政策的情况、总的执法状况监督,而不是针对具体案件。党委的领导和人大的监督均应遵循法定程序,不得以个人的名义作出。对错误的领导和监督也应追究责任。这样做不仅不会弱化党的领导权,而且会使其更加科学化。
(3)保障法院在人事、财政上的独立地位。在我国,法院的人事、财政大权一直控制在地方政府手中。这种体制必然导致地方党、政等各方面力量对法院行使审判权的制约和干扰,从根本上禁锢和阻滞着审判独立的实现,并孕育、滋生着地方保护主义和司法腐败等弊端,从而损害着法院的形象,破坏着法律的尊严和法制的统一。[6]因此,有必要对法院实行司法预算和编制上的独立。建议全国所有法院的预算由最高人民法院制定,直接由全国人民代表大会审议和批准。之后,由国务院和最高人民法院执行,中央财政统一拨付。
(4)取消法官的行政级别。我国现行的法官管理模式是既依法官法又参照公务员的双重管理模式。司法与行政不分,使本已堪忧的司法状况雪上加霜。取消法官的行政级别,不只是形式上对法官法的直接套用,而是要建立一套科学的法官管理模式。建议在法院内部设法官管理委员会,成员由党组部分成员加上外聘的人事、纪检和若干法学专家、教授组成负责法官的考评、奖惩等。其依据和程序必须摒除随意性,上升到法律层面上来。对法官的错案追究也应按法定程序进行,不能以长官意志认定错案,且需赋予法官有充分表达自己意见的权利和途径。法官只有法官法上所列的级别,没有其他身份。非审判人员不得兼任法官职务,且需无条件保证法官的福利、待遇和办案经费等。
(5)法官队伍建设要走精英化的道路。长期以来,我国法官队伍建设一直处于人数多、素质低的状况,这越来越与司法改革的要求不相适应。法官这一职业不同于其他职业,其使命在于通过公开的司法程序解决当事人之间的权利义务冲突,并通过该过程本身向当事人以及全社会宣示正义与法律的准则。显然,法官独立审判的质量与其品行及专业素养成正比。也可以说,法官的品行和素养不仅决定着其审判案件的质量,而且也决定着我们司法改革的质量。[6]《法官法》对法官的任职资格提高了门槛,这是一个进步,但与其他国家比较,在我国取得法官资格仍过于容易。
三、审判之公开化
在1998年4月召开的全国法院整顿工作座谈会上,最高人民法院院长肖杨强调要把宪法和法律规定的公开审判制度落到实处,各类案件除法律另有规定不予公开审理的以外,一律实行公开审判制度,不许实行“暗箱操作”。这可以看作是我国法治变革第一次浪潮即诉讼制度变革的一项主题。在我国正式成为世贸组织成员后,WTO对我国法治环境提出了越来越高的要求,与此同时,法治变革自身也有向纵深方向发展的需求,外因和内因共同作用,必然促使我国法治变革第二次浪潮的到来,即司法制度变革。而诉讼制度作为司法制度的重要内容,也将随之日趋成熟和完善。审判公开化将在原有基础上向更高的层次跨越。具体而言,有以下几方面的含义:
1.庭审进一步公开化。除法律规定涉及到国家秘密、商业秘密和个人隐私的以外,全部公开审理。(1)庭审前的一定期限内,将开庭的时间、地点、简要案情向社会公布,公布的载体要确定;(2)法院对将要采用的证据均应在庭上质证,不得“暗箱操作”;(3)公民仅凭合法的身份证件即可参加旁听,法院不得禁止;(4)允许新闻机构以对法律负责的态度如实报道,可以由电视、广播等对审判活动进行现场直播。
2.不同意见的公开化。以往法院的做法通常是只将对案件的最终处理意见公布在裁判文书上,而不是将合议和研究的各种意见均陈列在文书上,各种不同的意见只在合议庭评议案件的笔录、审判委员会讨论案件的笔录中有记载,这两种笔录又都存放于副卷中,当事人是无权查阅的。此种做法的弊端,一是在于不能使当事人了解最终处理意见的形成过程,也无法使其辨析这到底是不是最佳的处理意见,实际上是剥夺了当事人对诉讼过程的知情权;二是包庇了错误意见,使社会公众无法对其进行监督,从而为金钱案、人情案、关系案提供了滋生的土壤,也使错误意见的提出更加有恃无恐,最终会影响司法公正的实现。在实践中,要力争做到:(1)除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的案件外,其他案件一律取消副卷。(2)裁判文书不仅要做到事实清楚,法律依据充分,而且要做到说理透彻,能够反映合议庭成员的不同意见,要充分论证最终处理意见的合理性;(3)尝试设立专门机构或由法官管理委员会将每一名法官一定期限内对案件的处理意见汇总,评定优劣,并将其作为法官考评的一项重要内容。
3.所适用的法律必须是已公布的。这一点,WTO要求是相当高的,《关税与贸易总协定》第10条规定,成员方应当迅速公布其正式实施的有关进出口贸易的政策、法律及条例,以及该国政府或政府机构与另一成员方政府或政府机构签订的影响国际贸易政策的协议,以使各成员方政府贸易商熟悉。《服务贸易总协定》第3条规定,除非在紧急情况下,各成员方应迅速并最迟于其生效时,公布所有普遍适用的有关或影响本协定实施的措施及有关国际协定,如不能公布,则将此类信息予以公布;各成员方应立即或者至少每年一次通报其有关新的或修改的法律、规章或行政命令,并对任何其他成员方就此提出的所有具体资料要求予以迅速答复。《与贸易有关知识产权协定》第63条规定,各成员方应当将本国实行的、普遍适用的与该协定内容有关的法律、规章及有关双边协议予以公布,并应当随时准备按照另一成员方的书面请求,提供上述资料。三个总协定均规定,不要求成员方披露那些会妨碍其法律实施或违背公共利益或损害公私企业合法商业利益的机密资料。
中国的现状与WTO的这些要求相比还有一定距离,一些政策制定程序、法律体系和一些经济贸易、金融政策制度有时还缺乏透明度,[7]对这些政策、制度要全面清理。对于我国的民事司法制度来讲,在有关案件的审理过程中,只能适用已经公布的有关或者影响货物贸易、服务贸易、保护知识产权等方面的法律、法规,而不能适用未公开的、WTO其他成员方及其公民、企业不能或不易获得的规定。这也是透明度原则对我国民事司法制度最直接的影响。
4.裁决结果向社会公开。WTO对司法决定和判决也有透明度的要求。如《与贸易有关知识产权协定》要求“司法判决和行政裁决等如果普遍适用的、关系到《与贸易有关知识产权协议》内容的,应以本国官方语言及时公布。”我国香港特区政府规定,任何人都可以到图书馆查阅判词,最高人民法院也决定自2000年起有选择地向社会公开已审结案件的裁判文书,要求各级法院逐步做到裁判文书向全社会公布。这种尝试无疑是一大进步,还可以尝试在有条件的法院,对涉外案件同时以英文形式向外界公布。这样做的好处有:(1)让世界了解中国的审判活动,对我国高水平的司法保护是一个很好的宣传;(2)WTO的透明度原则在民事审判中得到体现,审判活动随时可以接受社会评判;(3)以外在的压力,促使法官提高裁判文书的制作水平,从而进一步提高办案质量。[8]
