一、政府经济权力运行应当遵循的原则
（一）尊重和维护市场竞争原则（竞争性原则）
在身份社会，政府对社会的管理主要侧重在身份方面，通过控制人口的流动，确保社会稳定。而在契约社会，政府对社会的管理主要侧重于经济方面，通过对经济活动的干预和监督，确保市场经济有序发展。传统的理论认为，政府经济权力有两种：一种是具体经营权，即政府以市场主体的身份参与到具体的市场活动中，享有相关市场权力并承担相应义务；一种是经济秩序维护权，即政府不直接参与到具体的市场活动中，而是作为管理和监督主体来维护市场的正常秩序。当政府经济权力界定为前一种类型时，政府经济权力就会渗透到具体的社会经营活动中；而当政府经济权力属于后一种类型时，政府经济权力就会退出具体经营活动。政府经济权力主要是维护市场的正常竞争秩序，而不是在相关市场活动中滥用自己的经营权，即把原来以具体经营权为主体的政府经济权力重新界定为政府作为公共权力代表所应有的经济权力———经济秩序维护权③。只有这样，市场才会变得更加公平，更加具有活力。
（二）合法性原则
合法性原则包括符合实体法原则以及符合程序法原则。现代法治理论与实践表明，实体合法是程序正义的前提与基础，程序正义是实现和保证实体正义的手段。从某种意义上来说，现代法治更加注重程序正义。因为如果没有程序性上的约束，那么无论在实体法上对政府经济权力的约束多么完美，也终会成为虚幻。政府经济权力界定的程序公正包含以下几个方面：其一，政府经济权力的行使应当遵守法定性规则。政府的经济权力应当由包括宪法和经济法在内的法律明确和详细规定其范围、程序及责任。只有当掌握经济权力的主体———政府及其官员受制于他们不能更改的法律，经济权力的行使才有不被歪曲的可能。其二，政府经济权力的行使应当遵守中立性规则。政府的经济权力常常是滋生腐败的“温床”，且经济权力具有强制性的特征，所以一旦它与经济利益沾上边甚至结盟，那么其后果的严重性可想而知。因此，必须在制度设计上保证经济权力的中立。其三，政府经济权力的行使应当遵守公开性规则。公开、透明是依法行政的基本要求，也是对政府的有效限制。经济权利的公开与透明不仅可以降低市场交易成本，提高经济效率，更重要的还在于杜绝了欺诈、不公平的待遇和腐败的机会。
（三）政府调节适度性原则
适度性原则是指政府在运用经济权力干预经济运行的过程中要把握的度，权力要控制在合理的利用限度之内，最终达到维护与稳定市场经济秩序即可。权力既不要滥用又不要不用，在运用的过程中更重要的是找到权力的平衡点，不让经济秩序与市场规律失去平衡性。这与经济法的适度干预性原则有同质性。经济法的适度干预原则实际上表明了经济法必然要面对的协调规则刚性与自由裁量的两难问题：既遵循规律，又不因规则的束缚而丧失对经济生活的适时回应；既承认自由裁量在国家干预中的现实必要性，又不因片面追求灵活而丧失对权力的滥用的警惕①。适度性原则可概括为“三度”，即“法度、量度、质度”。“法度”即法定性原则，强调的是调节行为的适中，即矫正偏离价值规律的经济行为，无论鼓励促进或限制禁止，都要通过经济法的规定来实现②。“量度”即坚持有关政府干预的法经济学分析，国家经济权力运用要考虑成本与实际效益，必定会消耗资源，从而产生干预成本，干预成本主要包括干预行为的立法成本、执法成本以及市场主体。根据经济学中的边际效用递减规律，干预的边际效益是递减的。“质度”是指政府调节以追求质量与好的效果为依归。政府对市场的适度干预是对市场中存在的各种价值观的一种平衡，比如效率与公平，自由与强制，经济增长和环境保护等等③。无论是市场主体规制法、市场秩序规制法、宏观经济调控、可持续发展保障法，还是社会分配调控法，都要把保障、促进和提高企业的经济效益和社会效益摆在首位④。市场竞争在市场经济中的基础地位和重要作用决定了竞争法尤其反垄断法处于经济法的核心地位，“质度”的一个重要表征就是看政府调节是促进了竞争还是限制甚至消灭了竞争，如果是后者，很难说这种调节是符合“质度”原则要求的。
（四）政府调节中立性原则
中立性原则要求政府在运用经济权力干预经济运行的过程中要像法官一样居中裁判，不偏袒任何一方市场经济主体。政府运用经济权力要“注重维护社会经济总体效益，兼顾社会各方经济利益公平。”⑤政府就像市场经济大家庭中的家长，各类市场主体就像大家庭中的子女，当市场经济这个大家庭出现混乱、不遵守家规从而影响家族和谐与发展时，家长要手持正义之剑，居中担任矛盾的调解与裁判者，从而恢复家庭秩序。同样的道理，政府要做到的也仅仅是站在中立的角度去化解市场经济矛盾，维护市场经济秩序。中国加入ＷＴＯ已经１０年了，ＷＴＯ要求法律透明，政策公开，政府平等对待所有市场主体，政府和企业处于平等地位。在这１０年中，一些与ＷＴＯ贸易规则不同的经济法律法规被制定、修改或者废止，同时针对居民企业主体与非居民企业主体给予相同的无歧视的待遇，不偏袒任何一方，正是政府经济权力运行中立性原则的良好体现。但是，在某些市场经济领域，这种居民企业与非居民企业差别性、歧视性的待遇依然存在。今后，这将是法律法规立、改、废的重点，并最终实现无差别待遇，充分激发各市场经济主体的创造性，推动经济稳定、持续、健康发展。
（五）政府调节公共性原则
公共性原则指政府的主要经济职能是维护国家整体利益和社会公共利益①。现代政府的职能逐渐转向服务型，政府在经济干预的过程中不应有自己的私利存在，政府经济干预应该以维护国家整体利益和社会公共利益。经济法不同于民法的个体本位与行政法的国家本位，经济法是以社会本位为宗旨，主要体现为以维护社会公共利益为出发点。社会公共利益就是能够为广大人民群众所能享受的利益。政府经济权力行使的过程中需要找到社会总体经济效率同个体经济效率、社会公平同个体间公平之间的平衡点。由于社会经济总体乃由全部经济个体构成，维护社会总体经济效率必须注重维护而不是妨害广大个体效率，否则，维护社会总体效率只是一句空话。社会公共利益的满足程度是与国家的宏观调控、经济个体的行为以及市场的运行和社会分配行为紧密相关的，这就决定了经济法对社会公共利益关系的调整又主要是通过对宏观经济关系、微观经济关系、市场运行关系、社会分配和社会保障关系的调控而实现的。具体而言，经济法将社会本位作为基本原则，就表明政府在对产业调节、固定资产投资、货币发行、价格水平调控、垄断和不正当竞争行为规制、产品质量控制和消费者权益保护等关系进行调控时，不能追求自身利益最大化而忽视对社会公共利益的关注。
二、如何为政府经济权力划界
（一）政府干预市场之政策制定的公共利益维护与衡量
公共利益这个词既清晰又模糊，既美好又令人厌恶。现实中，一些地方政府以公共利益为借口，为了某些人的一己之利或者地方局部利益而侵害老百姓的利益。因此，对于公共利益内涵的界定显得很重要。美国学者庞德认为利益是人类个别的或在集团社会中谋求得到满足的一种欲望或要求，因此人们在调整人与人之间的关系和安排人类行为时，必须考虑到这种欲望或要求。庞德的社会法学理论以“利益理论”为核心，认为法律的功能在于调节、调和与调解各种错杂和冲突的利益。他把利益分为个人利益、公共利益与社会利益，其中，公共利益是指“涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求或愿望”②。公共利益是与私人利益就像一对对应的概念。公共利益的最大化必以私人利益的最小化为代价。因此，公共利益的肆意扩张与解释将会导致政府对公民权利的任意践踏，这种肆意解释与扩张如果得不到法律的合理、明确规范，政府经济权力将会肆意滥用，市场经济将会混乱。我国现行宪法中的“公共利益”主要规定在征收（征用）补偿条款中，包括征收集体所有土地中的公共利益，城市房屋拆迁中的公共利益。虽然是宪法概括规定，但对于普通立法中不符合宪法规定和宪法精神的“公共利益”，以及将导致宪法中“公共利益”落空的其他制度，可以对其进行违宪审查。一般来说，对普通立法中“公共利益”的审查可以遵循以下两个原则：（１）利益衡量原则。利益衡量即在依据该立法所规定的“公益”征收（征用）后，能否给予社会、公众、该共同体产生比先前由原财产权人使用的“更高”的公益价值。（２）比例原则。首先，两种财产权对双方的主体的影响。如该财产权是否属于公民的生存必需；其次，假如某种权利须作出让步，其受害程度如何；最后，采用征收（征用）这种手段之后，是否能够满足被选择的公益（妥当性）、征收（征用）对私益的侵害是否属于诸多手段中的最小（必要性）、通过征收（征用）获得的公益是否大于（不能等于）征收带来的侵害（均衡性）。我国《立法法》第９０条规定的违宪审查，仅限于对行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例的审查，并不包括对法律的审查，我国公民只能就《城市房屋拆迁管理条例》中“公共利益”的缺失提起违宪审查。因此，政府干预市场的政策制定和实施应当充分考虑维护公共利益实乃至关重要。
（二）政府干预市场之法律政策出台前及形成过程中与相关主体的充分协商，即充分考量和维护相关利益主体的利益
现代政府越来越注重透明性，公开性，一项干预市场经济的法律政策出台之前，要充分地与有关主体尤其是政策针对的对象协商，充分听取相关主体的意见与建议。政府在作出直接涉及公众或公民利益的公共决策时，实施听证至关重要。经济民主是作为经济高度集中或经济专制的对立物而存在的，它的基本含义是指在充分尊重经济自由基础上的多数决定。放眼世界，在国家宏观经济调控下实行经济民主，是当今资本主义市场经济获得发展的一个重要的条件。在我国，党的十一届三中全会把加强社会主义民主和法制作为一个重要的方针提出来之后，邓小平同志提出在中国实行经济民主。在经济法领域，经济民主主要强调的是经济决策的公众参与，包括宏观和微观两个层面：在宏观层面，经济民主要求国家对经济干预时，应当广泛征求各方意见，协调各种利益冲突，将宏观调控决策构建在充分对话基础之上，从而保障和促进国家宏观决策的顺利实施，降低社会运行成本；在微观层面，经济民主则主要体现为国家在充分尊重企业自由的前提下，要求企业建立一套有效的经济民主机制，保障企业职工的民主权力，促进企业的民主化管理①。公共决策是公共管理的重要手段，是政府为实现一定的目标或解决面临的问题制定行动方案并加以优化选择的过程，其结果是对社会公共利益的权威性分配。作为一切行为的先导，公共决策的正确与否直接关系到事业的发展，其质量的高低直接影响着公共活动的效力。公共决策中的公众参与是指公众作为相对自主的力量参与到公共决策过程之中，从而达到参与和制约政府权力的作用。它的实质是公共事务的民主化，它使政府处理社会事务的权力置于公众的监督之下，它是政务公开的具体体现，具有鲜明的时代感。公共决策上的多元参与是政府层面经济民主的真正内容。在信息化以其无孔不入的渗透力增强着世界的有机联系、全球化的发展趋势使原本看来简单的事情正变得具有全局性和战略性时，政府任何一项公共决策都关系到全社会各利益主体的得失。因此，强调公共决策上的多元参与对政府层面经济民主至为关键。多元利益主体对公共决策的参与，其实只是通过参与来影响公共决策，将自身利益问题转化为决策问题，或者在公共决策中表达自身利益的过程。而政府吸收多元主体参与决策，“不只是为了选定最受欢迎的政策，也是为了缓和与那些受损失者之间的摩擦”②。公众参与公共事务的决策符合公共决策科学化、民主化和法制化的要求，在具体实践中可以有序扩大公众参与主体，拓宽公众参与的范围，并创新公众参与的方式。
（三）对政府经济权力的宪法、法律等实体法约束
对政府经济权力的实体法约束包括对政府经济干预立法权的实体法约束，政府经济干预执行权的实体法约束。“行政权和司法权的专横和武断不过弄脏了水流，立法权的滥用则败坏了水源”③。政府调节之立法权的配置事关政府干预经济的效果。前面已经讲到，权力容易被权力拥有者滥用。同其他方面的立法权相比，政府经济干预立法权与资源配置和利益安排的联系更为紧密，因而存在被滥用的更大可能④。我国《宪法》对全国人民代表大会、全国人大常务委员会、国务院及其部委，省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，以及民族自治地方的人民代表大会的立法权做了规定，《立法法》除了重申《宪法》关于立法权限的划分外，还就法律、行政法规、部门规章、地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章的制定权限做了较为详细的划分。可以看出，这样的立法权限划分并没有体现出最高权力机关本应在立法活动中所具有的主导作用，导致一些本应由法律规定的事项交由行政法规、部门规章等低层次的规范加以规定。例如，大量税收由国务院及其有关职能部门规定，这与现代社会的“税收法定原则”相违背。另外，部门和地方立法恶性膨胀，导致部门和地方利益制度化现象严重，不利于市场秩序的维护。针对以上经济干预立法权上存在的问题，应当通过完善《立法法》，将政府经济干预的立法权“归还”给全国人民代表大会和其常务委员会，维护政府经济调节法制的统一性和权威性。政府经济干预的执行对市场机制作用的发挥具有直接的影响，同时，政府经济干预执行权很容易专横和随意，因此，规范国家干预执行权，是一个不可或缺的环节。通过立法，首先要对政府经济干预的主体加以明确；其次，应当对各种政府经济干预主体的职权和职责做出尽量清晰的划分。
（四）对政府经济权力的审查、矫正以及救济
对政府经济权力的审查包括事前审查与事后审查程序。事前审查是指当政府运用经济权力干预市场之前而对具体的经济权力的合法性以及合理性进行审查；事后审查指当政府完成经济权力干预市场之后而对政府经济权力的合法性、合理性以及干预效果进行的审查。欧共体条约第８８条规定了欧盟委员会审查补助适当性的基本程序，该程序分为两种，即事后审查和事前审查程序。根据该条第一款的规定，欧盟委员会与成员国合作一起持续审查已经实施的补助规定。这是一种对已经实行的或正在实行的补助进行的事后审查①。政府干预市场经济也会出现政府失灵现象，政府干预行为可能会损害市场主体的利益，有悖维护市场经济秩序的目的。行使政府经济干预权中违法行为的表现形式大致有这样几种：一是怠于行使，即应行使但没有正当理由而不行使政府经济干预权；二是不适当行使，即政府经济干预权的行使违反实体法或者程序法的规定，或者滥用政府经济干预权；三是越权行使，即政府经济干预行为超越法律的授权而缺乏法律依据②。这些政府干预行为都会对相关的利益相关主体造成损失，有损失必有矫正与救济。对政府经济干预的矫正可以分为两个方面，即自我矫正和外力矫正。自我矫正是指当政府经济干预行为损害相关主体的利益时，相关行政主体可以主动或者被动（指行政相对人提起的行政复议）发现自己的错误，由自身或者上级行政机关撤销或者废止相关的经济行政行为，同时也包括权力机关对经济行政行为的撤销。从权力机关的性质、地位、权力机关与行政机关的相互关系以及有关的法律法规宣示的精神和原则来看，权力机关对行政机关的监督内容是全面的，方式也是多种多样，是一种全方位的监督。因此，行政机关在其职权范围内的一切活动均应在权力机关监督范围之内，对行政机关的违法行政行为，权力机关理所当然享有撤销权。对政府干预经济行为的救济包括：第一，政府之内的救济（即行政裁定及行政复议）；第二，政府之外的救济（违宪审查机制和行政诉讼）；第三，社会救济（即非政府组织的作用）。有权力（权利）必有责任，有责任必有救济。凯尔森说：“法律责任的概念是与法律义务相关的概念，一个人在法律上对一定行为负责。或者他在此承担法律责任，意思就是，如果作为相反行为，他应受到制裁”③。由此可见，法律责任是与法律义务密切联系的，经济法上的法律责任也不能例外。政府调节行为责任即为经济管理责任。这里所谓经济管理责任，就是违反经济法所规定的经济调节管理义务的国家经济管理机关及其工作人员，以其经济管理行为受到某种限制为代价承担责任的方式④。
作者：孙晋 单位：武汉大学法学院教授
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