当前，中国特色社会主义法律体系已经形成，我国法治建设的重点也由此向法律的有效实施和发展完善过渡。如何在确保公平正义、力求案结事了的基础上，进一步通过延伸审判职能，在更大范围、更高层面上发挥司法在我国法治建设中的功能价值，已经成为人民法院面临的新课题和新任务。本文以人民法院能动司法的重要内容——司法建议为切人点，谈谈上海法院在这方面的思考与实践。
一、立足法律特性，把握法律体系下司法建议的功能定位
作为我国特有的司法制度。司法建议是司法机关对在司法活动中发现的、不属于司法机关处理的问题，向有关机关或单位提出的解决问题的意见和建议：是司法延伸审判职能，发挥能动作用，积极参与社会管理创新的重要形式。在社会主义法律体系形成的新形势下。要确保法律的有效实施，最大程度上实现法律的功能价值，司法建议有其不可替代的作用。有助于推动法律实施从个案向整体的拓展，确保法律实施的权威性。法律的生命力在于实施，法律在全社会得到广泛而严格的实施，法律对经济社会生活的规范、引领作用才能得以发挥。司法作为法律实施的重要主体，传统上基于审判职能，通过个案的审理和裁判，使法律和社会发生交融，实现法律的适用，使法律得以“活化”。但总体而言．司法对于法律的实施是微观向度的，是建立在个案定分止争基础上的，影响相对有限。
而司法建议可以通过对个案裁判的分析和类案情况的总结。及时发现各类社会主体在法律适用中存在的问题，及时警示纠正，使司法在法律实施中的监督、规范和推进作用得以从个案向社会整体辐射扩张，从而使法律在更大范同内得到有效实施，形成遵法、守法的社会氛围，有助于提升法律的权威性。有助于实现法律含义从抽象向具体的演绎，体现法律实施的价值性由于立法技术的客观局限性与社会生活多样性之间的矛盾，法律不可能一劳永逸地将所有具体行为规范完成并尽善尽美地包含其中，因此，法律的抽象性和一般性就不可避免。从这个意义上而言，立法塑造的法律体系不可能圆满自洽，不足以自成，也不足以自行，需要司法的介入和引导．使法律和现实之间的结合成为现实，并在其间保持合理的张力。司法通过个案的审理和裁判，在立法语不及义或义不及旨的情况下，探寻立法背后的价值追求和理念精神，并予以阐明；在法律存在漏洞之处。通过司法方法的运用，“弥合法律织物的漏洞”、“熨平法律织物的褶皱”。①司法建议则可以将个案中法官对抽象法律的解释和充实，予以高度提炼和总结，就特定类型事项上的法律规定向特定群体予以阐明和提醒，通过纠正对法律的错误理解和适用。提出改进建议，使司法在更高层面上实现了法律和社会生活的对接，完成了法律从抽象到具体的作品加工，使蕴含在法律条文中的法律精神更为生动、形象地展现在人们眼前，体现了法律的价值性要求。有助于促进法律功能从事后向事先的延伸，实现法律实施的经济性。法律的功能在于规范和指引，法律作用于社会经济生活的方式有两种：
一是通过事后的惩戒、救济调整失衡的社会、经济关系．维护公平正义，规范社会秩序；
二是通过事先的指引，引导和规范人们的行为方式，从而实现社会的和谐、稳定、有序发展。从法经济学的角度而言，第二种方式成本更低，效果更好，因此是法律实施的目标所在。司法建议使人民法院的功能可以在个案的基础上获得拓展．对案件审理过程中发现的可能影响社会公正、和谐的隐患或因素提出建议，并督促相应单位或个人予以纠正，从而杜绝纠纷的再次发生，防范法律风险，实现了法律功能从事后调整向事先预防的延伸，使司法不仅成为社会和谐的推进器，更成为社会秩序的防火墙，从而在最大限度内实现了法律的经济性。有助于推进法律体系从静态向动态的发展．契合法律实施的开放性。
法律体系的构建是一个不断发展完善的过程．尤其在现阶段，我国仍处于深刻变革的历史进程中，守法的需求和变法的要求同时存在，法律体系的动态性、开放性特征明显，必须在实践中不断修改完善。从立法和司法的关系来看，立法为司法提供了应当遵循的法典根据，而司法为立法积累了极其重要的实践依据，两者之间是双向互动的辩证关系。传统司法中，司法对法律体系完善的推动作用主要表现在，人民法院在个案中行使司法审查权，通过对与上位法、专门法不一致的法律规范不予适用的方式，从而在一定程度上倒逼相关法律规范的改革和完善。而司法建议制度的存在，一方面使人民法院可以直接就与上位法存在冲突．或缺乏合理性和可行性的相关行政法律法规提出改进建议．使司法得以在更高层面上监督行政权的行使，规范公权力的运行；另一方面，也使人民法院以无数案件中积累和沉淀下来的经验和智慧．按照从个别到一般的进路，对立法的发展和完善起到更为直接和具体的推动作用，从而发挥司法对立法的促进作用，推进法律体系的动态、良性发展。
二、着眼司法实践。客观认识司法建议的运行现状及存在的问题。
司法建议作为我国司法的一个特色制度，自上世纪60年代就开始实行，我国民事诉讼法和行政诉讼法的出台，将这一做法上升到制度层面。2007年3月1日，最高人民法院下发的《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》明确要求各级人民法院将司法建议作为一项重要工作来抓，并指出司法建议作为化解矛盾纠纷、提高社会管理水平的司法服务手段，是人民法院审判职能的延伸，对于促进社会安定和谐，增强全社会法律意识，建设法治社会，发挥了重要作用。在此背景下，司法建议工作逐渐被纳人人民法院的常规工作。
经过多年的探索和努力，人民法院发出的司法建议内容逐渐广泛，数量逐年增长，作用日益显著。但相对于法律体系形成下司法建议的功能定位而言，当前的司法建议工作还有不尽完善之处，具体表现为三个方面：立法规定不相适应．制度支撑有待夯实。作为一项工作制度，司法建议工作的开展需要一定的制度支撑。目前，在我国所有法律法规中，只有2处提到司法建议，即民事诉讼法第一百零三条和行政诉讼法第六十五条对司法建议作了较为简单的原则规定，且人民法院有权作出司法建议的范围非常有限。同时，上述法律均规定人民法院“可以”提出司法建议，对收到司法建议的机关和组织的处理和反馈义务未作规定。
而刑事诉讼法中仅对人民检察院的检察建议作了简单规定，并未涉及人民法院的司法建议。此外，涉及司法建议的规定仅有最高人民法院向全国法院下发的内部规范性文件．即《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》，其他法律、法规、规章并未对司法建议工作做出制度设计和具体规定。事实上，实践中司法建议已被广泛应用于各类纠纷中．适用于从案件受理到执行的各个阶段。司法建议的适用范围已经超越了法律的规定，甚至可以说适用在法定范围之外的比例远远高于法定范围内。当“法外适用”的司法建议在法治建设中发挥巨大作用，成为司法参与社会管理的重要内容时，可以说我国法律对于司法建议制度的立法规定落后于社会的实际需要，已难对司法建议制度的后续发展起到应有的支撑和保障作用。
建议质量参差不齐。管理统筹有待加强。司法建议是一项系统工作，需要统一管理，统筹协调。但当前的司法建议工作，在制度上缺乏统一、明确、详细的规范指引和必要的监督、考核或指导；在管理上缺乏专门的司法建议管理机构，法院内部、上下级法院之间的协同合作不足，司法建议工作大多处于各业务部门各自为政的状态，由各个审判庭自行编发，有的司法建议既缺乏前期严谨、深入的调研，又缺乏后期宣传跟进．导致司法建议质量参差不齐：在建议的格式上，司法建议在各地法院没有形成统一的格式样本，司法建议书的文号设置不规范。在建议的对象上，有的法院仅仅是对案件当事人提出，没有对相关部门或上级主管部门提出：有的法院是按照法律规定对原单位的上级单位或相关监管单位提出，还有的法院既向原单位提出，又对其上级单位或相关监管单位提出。
在建议的内容上，有的司法建议偏重一案一议、一事一议，建议的层次不高。一些法院习惯于从个案、微观角度提出改进工作的司法建议，但从宏观角度系统提出解决方案的司法建议较少。有的司法建议内容简单，用语抽象，建议书仅寥寥数语，谈及的问题不深人、不透彻，建议的内容和指向也不明确．内容缺乏严谨性和可行性，提出的建议使受文单位无法落实、难以采纳，甚至容易导致司法权的越位和错位。有的司法建议各行其是，仅针对法官自己所处理的个别案件提出，其他法官、其他法院就相同问题可能已经提出过司法建议，但相互之间缺乏沟通和了解，造成低水平建议、重复建议时有出现。跟踪落实存在脱节．效果反馈有待提高。从司法建议的功能来看．人民法院制作和发送司法建议只是司法建议实现其功能价值的基础。
司法建议是否能够起到预期的效果，关键还在于收到司法建议的单位和组织是否能够采纳建议内容，通过相关管理举措予以呼应和反馈。正如《人民日报》所指出的：“司法建议的效果有点象舆论监督，提出的问题再有针对性，能否发挥作用也得看被建议者的态度”。实践状况来看，当前司法建议反馈情况不容乐观，整体回复率较低这其中固然有司法建议本身的针对性和可行性问题，但更主要的是有些法院对未反馈落实措施的被建议单位缺乏有效的跟踪督促，提出司法建议后主动过问少．与被建议单位关于司法建议的执行断链情况普遍。更主要的原因还在于司法建议制度的法律地位不明确，同时缺乏必要的反馈制度设计，司法建议本身没有约束力，使得接受司法建议的单位对司法建议的重要性认识不一。有的接受单位会认真对待人民法院作出的司法建议，积极采纳，及时按司法建议的要求进行整改．并就整改情况向人民法院作出回馈；有的单位特别是某些行政机关，对人民法院和行政机关之间的关系认识有所偏差，导致对司法建议韵反馈存在形式化、应付化倾向，回复拖延不及时，甚至出现石沉大海、杳无音信的情况。⑨
三、创新工作机制。推进上海法院司法建议工作的探索。
坚持多措并举，强化推进司法建议工作的意识认识到位才能工作到位，理念更新才能举措出新。开展司法建议工作是否有成效，首先要更新理念，统一认识。为此，上海法院一是强化开展司法建议工作的主动意识。通过召开司法建议推进会、新闻宣传等多种形式．在全市法院和干警中进一步提升对司法建议工作重要性的认识。二是强化开展司法建议工作的责任意识。将司法建议工作纳入绩效管理，一方面将司法建议工作纳入到上海法院审判质量效率评估体系，作为对各法院工作的评价内容，定期考核公布。另一方面将司法建议工作纳入岗位目标管理考核，把提出司法建议的数量、质量以及采纳情况作为考察法官能力的项目之一，使司法建议工作考核到院、考核到人，大大提升了各法院、各法官参与司法建议工作的积极性。三是强化做好司法建议工作的竞争意识。注重通过检查评比．加大对司法建议工作的激励力度。由上海高院审判管理办公室和研究室定期对全市法院的司法建议工作情况开展检查、评比，召开专项会议对优秀的司法建议书和司法建议工作表现突出的法院予以表彰。这些举措的推行，有力地推动了上海法院司法建议工作的发展。
近年来，上海法院司法建议的数量逐年提高。2007年，全市法院共发送司法建议87份。2008年124份，2009年为326份，2010年为513份，年均增幅超过90％。同时，司法建议涉及的案件类型也日益拓展，逐渐涵盖了刑、民、商、行政、知产、海事和执行等各种类型，对法律在各个领域的有效实施起到了积极的推动作用构建统一平台，夯实推进司法建议工作的技术支撑。在提高认识、强化意识的同时．上海法院充分注重发挥信息化优势，为司法建议工作提供技术支撑。2009年6月，上海法院建立了覆盖全市三级法院的网上司法建议信息库，可以实现全市三级法院司法建议工作情况的全面记录、即时查询、动态统计和考核，目前已成为促进司法建议工作有效交流、科学管理的重要平台。从而在全市法院范围内，推动司法建议工作逐步实现了四个转变：
一是从单兵作战向整体推进转变。信息库的建立．构建了全市统一的制度框架，使全市法院能够在同一个平台上集合发布司法建议信息，包括发送的主体、发送的对象、发送的内容、反馈情况等等，并且做到资源共享，信息互通，从而整体推进了全市法院司法建议的工作水平。
二是从粗放零散向规范有序转变。信息库能够帮助各法院相互借鉴、相互学习、取长补短，通过查询检索、统计分析针对相关问题发送的所有司法建议．从宏观角度系统提出问题解决方案的司法建议，从而提升了司法建议的规范性和实效性
三是从法院内部部门间评估向全市法院间评估转变。信息库包含了全市法院上网司法建议的数据．能够以统计数据为依据，方便地对各法院、各部门甚至个人的司法建议工作情况进行纵向和横向的比较．从而形成了全市统一的评估考核平台
四是从偏于单向发送建议向双向互动、重在落实转变。信息库在设计时就力图解决反馈落实问题，每条司法建议都必须输入反馈信息，包括被建议单位是否采纳及落实情况，对超期不输入反馈信息的系统将自动“亮灯”提示；同时，可以对某间段发送司法建议的反馈情况进行统计评估，从而推动司法建议的采纳落实。丰富形式载体，提升司法建议工作的层次、水平针对传统司法建议偏重一案一议、一事一议．层次不高、内容重复的问题，上海法院注重资源整合，创新司法建议的形式，丰富司法建议的载体，逐步建立了审判白皮书制度，即由人民法院依托案例和司法统计数据，对经济社会运行反映到司法领域中的一些矛盾和问题展开深度调研，同时提出对策和建议，并制作成综合或专门性的司法报告向相关受文单位和社会公众通报。
较之传统的司法建议书，审判白皮书具有三个方面的特点和优势：
一是审判白皮书集中度强，透明度高，信息量大。它融合了典型案例、类案分析、司法动态、风险预警、对策建议等信息，着力于归纳、总结、分析一类案件及其反映的社会问题，内容涵盖面广、集约化程度高、信息密度大，能充分体现出法院在审判和调研工作方面的整体实力和水平。
二是审判白皮书具有更高的权威性。白皮书是法院向社会公开发布的正式文本，经过专门编撰、层层把关，数据更加权威、内容更加可靠，有较高的指导价值。三是审判白皮书具有更长的持续性。它集中反映了特定时期的问题，动态性较强，通常要针对每一年度的不同情况．持续不断地公开发布。
因此，从本质上来说，审判白皮书是一系列司法建议的集合，是司法建议制度化的重要创新形式，是更高层次的综合性司法建议。上海法院目前已经出台了多个门类的审判白皮书，内容涵盖行政、劳动争议、房地产、知识产权、破产、金融与商事仲裁等八大领域。这既是对上海法院近年来审判工作情况的总结，又是上海法院延伸审判职能、参与社会管理创新的实际体现，对推动上海经济社会和谐稳定发展发挥了积极作用，也得到了社会各界的高度评价规范统筹并进，强化司法建议工作的质量管理。一方面，注重建章立制，提高司法建议工作的规范性。制定并完善了上海法院《关于加强和规范司法建议工作的若干规定》，注重从三个方面实现对司法建议的规范管理。
一是统一了司法建议工作的基本规范，对司法建议的适用情形、运作程序、撰写内容、文书格式以及跟踪反馈，提出了明确具体的规范要求，使司法建议工作的每一个环节、每一个步骤都能规范运作，以司法建议的规范性提升司法建议的权威性。
二是明确了司法建议工作中各部门的职责，形成了审管办和研究室主管，各部门协调配合的司法建议工作格局。
三是建立了司法建议的检查考核机制，使其从过去的软约束变为现在的硬任务。
在考核的形式上，常规考核和专项考核相结合：在考核的内容上，文书撰写考核和反馈落实考核相结合，特别是注重对建议的反馈情况的考核，包括反馈的比例、反馈的采纳情况、未反馈的原因等等，以真实反映司法建议的实际效果。另一方面．注重资源整合，实现司法建议工作的协同性。
一是加强法院内部的统筹，有效整合法院内部各部门的资源优势，形成一线办案部门找问题、调研人员想办法、各级领导抓质量、审判监督部门补漏洞的司法建议协同工作机制。实现司法建议工作的全员参与、全程介入和全面管理，做到问题发现及时、调研分析深入、对策建议合理、管理配合密切．切实提升司法建议的质量和水平。
二是加强上下级法院问的协调，形成全市三级法院统筹合作的工作机制，使司法建议跳出单个法院、单个案件，从而使统计数据更具客观性，问题分析更具全局性和根本性，对策建议更具科学性和可行性．在提高质量的同时，有效避免因重复建议造成的资源浪费。强化互动沟通，提升司法建议工作的实际效果。
司法建议的最终效果取决于建议的合理性和被建议单位的采纳情况，因此，司法建议不仅是静态的文书制作，更是司法和社会互动的过程。为此，上海法院在提升司法建议质量的同时，积极创新工作机制，通过建立与人大、行政机关以及行业组织等单位之间的沟通协调机制，完善司法建议专项汇报、跟踪回访、抄送等制度，强化对司法建议发出后的跟踪反馈，努力提升司法建议的实际效果。
一是建立向人大及其常委会的专项汇报制度。上海法院在向党委报告司法建议工作的同时，采取多种形式．通过多种渠道，自觉、主动地接受人大及其常委会对司法建议工作的监督和检查，邀请人大代表参加法院内部司法建议工作会议。对人大代表提出的建议、批评和意见，积极办理、改进，并予以准确、及时地答复。在主动接受人大及其常委会监督的同时，获得人大对开展司法建议丁作的积极支持。
二是建立与政府法制部门的沟通联系制度。通过专题座谈会、例会等多种形式加强与政府法制部门的互动交流．听取对法院司法建议工作的意见和建议，共同研究解决问题，达成共识，提高司法建议制发和办理的质量。如与辖区内各级政府法制办建立了司法建议抄送制度，使政府法制办或上级行政机关及时了解法院司法建议的情况，主动督促相关部门认真办理司法建议，有效地解决了部分司法建议仅发给被建议的行政机关，上级行政机关和政府主管部门不了解，使建议的采纳、整改落实处于缺乏监督状态的问题。
三是建立对被建议单位的跟踪回访制度。由制发司法建议的法官适时对被建议单位进行回访考察。一方面通过跟踪落实，增加对被建议单位的回访力度，通过与被建议单位的沟通，向其阐明司法建议工作的重要性，督促司法建议的及时反馈，提高司法建议的反馈率和落实程度；另一方面，在被建议单位对司法建议存有异议时，及时了解建议内容的不当、不实之处，对有关问题重新核实，通过互动不断完善司法建议工作，提高被建议单位的参与意识，优化司法建议工作的社会氛围。
四是搭建与行业组织、主管部门的沟通平台。针对被建议单位为企业和中介组织时，由于主管部门较为分散，较难建立统一的沟通落实平台的问题．上海法院积极采取措施，用请进来、走出去的方式，了解被建议单位的实际情况，与一些行业协会、主管部门建立了长期的联系、沟通机制。如与一些发现问题较多的行业的监督部门建立风险预警机制，借助各方力量堵塞漏洞，预防矛盾，做到有的放矢、重点关注；通过与行业组织开设法制讲坛、设立专门网上法律咨询信箱等方式，加强与各类企业的沟通与联系，既为企业提供良好的法律服务，又促进了区域经济规范有序发展。
五是构建媒体与大众了解和参与司法建议的平台。上海法院一方面通过常规的法制宣传渠道，宣传介绍法院的司法建议工作，以及好的司法建议案例，促进社会公众对司法建议工作的了解和支持；另一方面还通过网络和传统媒体，有选择地将司法建议向社会公开．使媒体和公众共同参与对被建议单位落实改进情况的监督。通过媒体的报道和舆论的监督，促使被建议单位认真做好司法建议的办理和回复。通过不懈努力．上海法院司法建议的反馈率和采纳率得到了较大提高。2008年发出司法建议124份，收到反馈意见58份，反馈率为46．77％。反馈意见中的采纳率为96．55％。2009年发出司法建议326份，收到反馈意见227份，反馈率为69．63％，反馈意见中的采纳率为97．36％。2010年发出司法建议513份，收到反馈意见396份，反馈率为77．19％。反馈意见中的采纳率为98．74％。司法建议工作作为人民法院参与社会管理创新。服务大局发展，促进社会进步和法治完善的一项工作制度还需要在实践中不断探索完善。上海法院将从我国法律体系形成后，促进法律有效实施、推动法律科学发展的高度。充分认识司法建议工作在人民法院工作中的重要地位，通过创新驱动，实现上海法院司法建议工作的可持续发展。
