前言
随着中国电子产业的快速发展以及国民电子产品百户拥有量的不断增长，相应的电子废弃物也在不断的增加。据统计［1］，目前中国正进入电器电子产品报废高峰期，每年至少有1500万台家电和成千上万部手机需要淘汰，到2020年电器电子产品每年报废数量将达1.37亿台。《废弃电器电子产品回收处理管理条例》以及《废弃电器电子产品处理基金征收使用管理办法》等配套法律的相继出台，表明中国处理企业正在向规范化、规模化和专业化发展。截止2014年6月，共有四批企业纳入基金补贴名单共106家处理企业，截止2013年底，全国四机一脑的总处理能力为1.12亿。根据各省的发展规划，到2015年，全国(不含港澳台地区)处理企业将达到129家。［2］因此，对于管理部门如何有效的监管处理企业，履行好基金审核职责，健全监管工作机制，加大污染防治力度，促进处理行业规范化产业化发展，是环保部门面临的新任务和新挑战。
1上海处理企业环境监管现状
1．1行业整体情况
上海全市面积6340.5平方公里，常住人口达到1921万人。通信设备、计算机及其他电子设备制造业的工业总产值6000亿元［3］。电器电子产品的社会保有量很大，随着电器电子产品更新换代的加速，废弃电器电子产品的淘汰量更大，上海在2005年建立了全国最早的3家电子废物专业处理厂。上海作为家电以旧换新政策的首批试点城市，自2009年8月起至2011年12月底，在两年半的政策期内，上海累计回收处理废弃电器电子产品(主要是“四机一脑”)共885万台［4］。截至2013年底，上海有5家企业获得了废弃电器电子产品处理资格许可，并且都获得了废弃电器电子产品处理基金补贴资格，总核准年处理“四机一脑”能力398万台，约合10.4万吨［5］。分别为上海新金桥环保有限公司、伟翔环保科技发展(上海)有限公司、森蓝环保(上海)有限公司、鑫广再生资源(上海)有限公司、上海电子废弃物交投中心有限公司。
1．2基金审核与监管现状
1．2．1基金审核机制上海市环保部门组织制定废弃电器电子产品基金的审核方案，建立环保、审计联合审核工作机制，审核工作通过政府购买服务方式，每年委托有财务审计从业资质的第三方审计机构具体承担，邀请行业协会、专家共同参与的方式进行。聘请具有审核资质的专业机构，要求审核人员具有注册会计师和审计师资质，每家处理企业配备一个审核小组，鼓励会计师事务所和具有相关资质的环境核查单位联合申报。1．2．2职责分工按照基金审核与日常监管相结合的原则，上海市环保局委托上海市固体废物管理中心具体负责实施拆解处理审核工作，切实加强对拆解处理审核把关。市固体废物管理中心负责处理企业的日常环境监管，组织开展废弃电器电子产品处理基金的审核工作，视频监控系统的运行监管，以及信息数据的统计分析和审核，按季度向市环保局报送企业处理情况和审核报告，具体流程如图1所示。1．2．3第三方审计机构审核工作审核工作主要采取举证倒置原则和“两本账”统一原则，举证倒置原则是指当处理企业不能提供原始凭证等相关证明材料的或有明显涂改痕迹的，不予认可。“两本帐”其中环保帐是指处理企业回收处理的原材料和拆解产物的台帐记录，通过定期上报方式统计汇总。另外经济账是指回收企业销售给处理企业原材料以及拆解产物销售的发票、收据、银行资金往来等经济账［6］。审核机构通过书面审核和现场审核相结合方式进行，原则上先书面后现场。书面审核期间对各申请单位提交的证明材料和原始凭证集中进行审核，实地审核是对书面审核中发现的问题，以及需要进行现场核查的内容进行现场核对。全时段审核与抽样审核相结合。审核工作以随机抽查为主，抽查率(即累计抽查天数/审核时段天数)原则上不低于14%(即每周一天);在抽查过程中发现问题的抽查率可提高至20%，问题严重的进行全时段资料审查，具体审核包括以下方面:(1)审核基础工作(2)实际处理能力核定(3)物流(视频监控录像)审核(4)信息流(台帐)审核(5)总量衡算(6)物料衡算(7)其他信息核算(8)逻辑分析(9)资金流审核(10)“三流合一”比对(11)管理规范性审核(12)延伸审核。1．2．4环保部门日常监督管理通过对比信息系统数据、视频监控系统检查和企业实地检查等方式，对第三方审计机构进行监督管理，每家企业抽取一天对其审核工作予以了现场复核，对提交的审核报告中的具体问题与不足，要求进行了修改完善与现场补充审核。并每两周对处理企业开展一次现场核查，重点核查处理企业的台账记录，环境污染防治设施，拆解作业情况，拆解产物特别是危险废物处置去向等。1．2．5驻厂监督员和社会监督为加强对处理企业监督管理，确保环境安全和基金补贴资金安全，环保部门向5家处理企业派驻生产作业监督员，对废弃电器电子产品收集、贮存、拆解、利用、处理处置全过程的监督管理和实时记录，以督促企业规范性拆解作业，杜绝违法违规行为。同时邀请有关行业协会协助做好基金审核工作，做好相关信息公开，主动接受社会监督。
2上海行业监管存在的主要问题
2．1监管工作量大
5家处理企业年处理量要达到350万台以上，环保部门需要对每家处理企业的产品收购、原始凭证、入库日报表、出库表、汇总表、拆解产物销售合同等大量信息进行审核［7］。虽然引入第三方审核机制，对相关财务报表、收购凭证、销售发票等财务资金进行审核认定，但环保部门并不具备专业化财务审计知识，在审核工作方面“力不从心”，在现有的管理体制下，人力、物力是无法满足审核需求的。
2．2工作职责不明确
环保部门对第三方审核机构缺乏有效的监管，存在一定的监管盲点，由于涉及到资金补贴，处理企业与回收企业、拆解产物销售处置企业之间的财务报表、收购凭证、销售发票等财务资金，这些已经超出了环保部门的职责。目前基金审核较大部分工作是数据真实性比对，但台账数据并不代表环境风险，对于环保部门职责是污染防治工作，如何规范性拆解和拆解产物的处理处置是环境监管重点，部分拆解产物如阴极射线管玻璃、环氧树脂粉末、聚氨酯泡沫等处理尚未开发出最佳可行无害化技术，含溴化合物的废塑料尚未分类单独回收处理，等离子、液晶屏幕和电子类危险废物的处理技术装备配套和技术支撑能力更显得薄弱。从旧空调废冰箱中回收的制冷剂、保温材料(聚氨酯)，目前还难以找到合适的利用单位，存在潜在的环境风险。
2．3配套政策和措施滞后
相关配套政策和措施出台相对滞后，随着行业的发展和各地区生活水平的提高，许多新的问题已经显现，例如小型家用电器、办公设备等也已经进入报废周期，而这些品种的关键产物系数目前是空白的，造成部分废弃电器电子产品得不到规范性处理，存在较大的环境风险。对处理企业在回收供货环节、拆解处理过程、产物去向等过程缺少有效的污染防治评价体系。现有的配套政策存在不科学性，操作性不强等问题，并没有形成有效的评价机制和监管体系。
2．4缺少企业与企业、企业与政府的沟通平台
废弃电器电子产品处理产业是静脉产业，其特点在于总量有限，能够回收处理的数量更是有限，特别是CＲT电视机开始明显回落，出现处理企业原料竞争的情况，企业与企业之间缺少沟通渠道、存在较强的自我保护现象。由于缺乏政府与企业、社会与企业间及时沟通反馈的桥梁和纽带，企业的意见、社会的监督并未形成有效的反馈途径。
3对策和建议
3．1调动各方积极性、引入专业单位作为社会服务体系
随着政府部门职能的转变，有许多微观的事务性方面的工作，可以委托或聘请第三方机构来办理，调动各方积极性，鼓励成立电子废弃物相关专业单位，可围绕电子废弃物的立法管理和资源化处理等方面，开展相关政策标准的研究制订、工艺技术和装备的制造研发、产业调研和咨询服务、国内外合作与交流。如上海电子废弃物资源化产学研合作开发中心是由上海第二工业大学承建的上海市教育委员会第二批上海高校知识服务平台项目。该机构是社会主义市场经济发展需要的、具有社会性、公益性和权威性的社会服务体系，能有效搭建企业交流平台，成为政府与企业、社会与企业间的桥梁和纽带。
3．2完善配套政策与措施、强化责任、加强监管
进一步完善相关法律和配套设施，在处理回收问题上，各个环节要统一政令，避免政出多门，加强各方的协作，同时明确并强化各级环保部门、第三方审计机构、回收商、处理企业、制造企业和协会等相关责任，制定地区性审核工作方案和操作指导细则，明确审核内容、要点和监督机制等内容，并根据实施情况修订完善，规范管理工作。加强流程监控和对回收处理企业、二手市场的监管，严控监管进货原材料，充分发挥信息系统的辅助审核作用，加强数据分析，查找风险，提高日常监管和审核的针对性、时效性。建立并完善企业综合信用评价机制，为行业退出机制提供客观依据，包括企业收购来源过程评价、拆解处理过程评价、拆解产物去向过程评价三方面，对设备、规模、处理能力、工艺技术等方面进行严格要求，进行污染防治管控，有效防止二次污染。
3．3促进资源化和无害化同步发展
处理企业与环保部门关注的焦点是不一样的，企业关注如何盈利，而环保部门关注的是防范环境风险。比如，含铅玻璃价值最低也最难处理，环境风险最大，而线路板资源化价值最高，处理企业更愿意进行拆解。环保部门应加强拆解产物的流向监督管理，对废弃阴极射线管、液晶显示器、荧光粉等次生废物，实行定向分流至具有相关的危险废物经营许可证、环保设施运行资质单位进行处理处置，鼓励建设覆盖本地区的显示器CＲT、制冷剂CFC和多氯联苯PCB物质专项处理处置示范基地。
3．4加强培训工作
电子废弃物回收处理领域面临着广泛的培训内容，同准入条件、EＲP及持证上岗等题材结合，分门类地对于不同对象进行培训，可以迅速加强产业内技术力量，提高从业人员素质，改善技术与管理水平，对于产业的可持续发展将大有裨益。其中重点定期对处理企业管理人员进行专业性培训，促进企业规范性拆解，有利于监管工作的顺利有效的开展。
4结语
上海市环境主管部门对处理企业监管机制较为完善，信息化程度高，管理相对到位，但在现有的管理体制下，仍存在较多的问题和盲点，需要不断完善相关法律法规，强化责任，加强监管，调动各方积极性，引入专业单位作为社会服务体系、并促进资源化和无害化同步发展、加强培训工作，提高监管能力建设和监管水平，丰富管理措施和手段，保障废弃电器电子产品的处理能力，从而推进废弃电器电子产品处理企业的规模化、规范化、专业化发展。
作者：邓毅 单位：上海第二工业大学
