公民参与政治是现代民主政治的核心，是现代民主政治发展的重要组成部分和标志。政策民意调查是现代社会一项引人注目的公民参与技术，科学的民意调查是反映民心、民意的良好形式，也是党和国家联系群众、动员群众参政议政、参与国家经济、文化、社会事务管理的一种形式。通过民意调查，公众可以为公共政策提供有价值的素材，为政府制定正确决策提供依据，是实现决策科学化、民主化的保证。
一、民意调查的起源与发展
政策民意调查是指公共管理者通过了解公众对当前社会热点问题的感受、愿望、倾向、评价、态度和思想观念来把握民心、民意及其发展趋势的一种调查研究方法。“政策反映民意导向以及由民意来检验并不是西方国家的专利，更不是近代史的产物，古希腊时期即有人涉及到民意与公共政策的关系，中国儒家文化一开始即将‘君’置于‘民’之后；但将此种导向和理念转化为可操作的方法论，却不足200年的历史。”美国为现代民意调查的试验场，并率先将民意调查引入公共决策之中。1824年，美国地方报《宾西法尼利亚哈里斯堡报》首先举办总统选举模拟投票，通过对选民代表的提问以及系统的抽样调查来预测选举结果，或者说将被某种程序上量化和测量的民意导入公共决策的评价体系，这样，民意调查作为特定的产业由此诞生。
二、中国目前的政策民意调查状况
民意调查在我国政府决策过程中虽然发挥了重要作用，但我国的民意调查还不够科学、成熟，存在着一些问题。
1．重视民意、主动把握民意还不够。一般而言，民意的表达方式有两种：一是民间主动表达，如民众上访；另一种是决策者主动去掌握，如前瞻性的调查研究和民意测验等。目前，民意表达方式出现的比较多的还是传统的第一种方式，领导者掌握民意还处于一种被动的局面。人民群众的参政意识已经越来越强烈和迫切。如果公共管理者不能从被动转向主动去倾听、把握民意，可能会诱发社会的不稳定。
2．民意调查机构不具独立性。政策民意调查作为一种全新的社情民意传达机制，若希望提供真实有效的民意，其前提必须是一个中立的机构。和政府保持一定距离，免于来自权力的压力，方能确保信息不被筛选。民调中心的运行要遵循“人员自聘、经费自筹、业务自理”的原则。但我国目前的实际状况是民意调查机构独立性不足，这在某种程度上会影响公共管理者获取信息的真实性。
3．缺乏一套规范化、法制化的民意调查制度。在我国不能说没有民意调查制度，但还不是很健全、很规范、很有影响力。“目前急需制定专门的法律法规加以促进和规范，使之成为独立的、规范的、透明度高的、公开公正的民意调查制度，使之不因领导人意志的改变而改变，不因领导人的变动而改变。”各级政府领导机关内设立专门的群众工作机构，主要承担沟通反馈群众意见，开展民意调查、民意测验等职责，为公共管理者提供政策咨询和决策参考。
三、建立规范的民意调查制度对提升公共政策品质的必要性
在现实社会中，无论是一项具体的政策，还是由许多政策组成的政策群，都离不开一定的环境。在当下形势下，建立规范化、法制化的民意调查制度有着十分重要的意义。
1．民意调查是制定正确决策的奠基石。一个普通民众的确并不掌握任何一种系统的、完善的、现成的能够解决我们任何一种现实问题的思想方案，但身处问题之中的所有公众，在他们的日常经验与忧虑中已多少不同、角度各异地准备了解决这些问题的部分的或者零星的真理。对于公共决策而言，民意是一种值得重视、收集、分析和利用的宝贵资源。开展民意调查有利于汇集有参考价值的观点和看法，同时也为实现公共管理者的依法决策、民主决策和科学决策提供了可靠保证。
2．民意调查有助于公共政策的成功执行。任何政策要想做到现实可行，就必须详尽、准确地了解民意，从而在此基础上作出顺乎民意、合乎现实的决策，才有利于政策的成功执行。公众通过参与民意调查，能够更好地了解公共政策的过程，增强社会责任感，提高执行政策的自觉性。
四、政策民意调查在政策周期过程中的角色定位
一个完整的政策周期一般都包括政策制定、政策执行、政策评估、政策监控、政策终结这五个阶段。从公共政策民意评价的目标来看，民意评价应贯穿与公共政策制订，执行和终结的全部过程。
（一）公共政策的制定过程中充分引入民意调查
“公共政策针对公共物品，调节社会各个主体的利益分配，维护社会公正公平。对于不同利益主体，公共物品意味着不同的收益和成本，因此，公共政策制订或者说公共选择过程中不可避免地让一部分人得益，另一部分人失利，甚至这种利益分配和格局具有不可逆性。”公共政策制定是政策制定主体根据国家和社会面临的重大问题，提出解决方案，并使其转化为政策规范的过程。它是政策周期的首要阶段，是政策科学的核心主题之一。
政府的各项决策、举措，包含着具体而又复杂的环节，涉及到方方面面的利益。因此，“要保证决策的科学性，单靠政府自身的努力还远远不够，只有多方面地听取群众的意见，集思广益，才能最大限度地保证政策制定科学化。”
（二）利用民意调查监督公共政策的执行
公共政策目标的实现既依赖于公共权威系统制定出高品质的公共政策，同样依赖于政策主体的有效执行。制定政策并不能保证其实施与目标一致，因为政策行为所带来的后果永远无法完全预知。在现实生活中，政策得不到贯彻实施甚至成为一纸空文的情况时有发生。对政策执行进行监督主要是为了保证政策是否存在违背全局利益或整体利益的情况，及时发现和纠正一切违背政策目标的行为，提高政策实施的效率，确保政策目标的顺利实现。
（三）使用民意调查评估政策效果
政策评估就是通过对政策效果的描述、总结和分析，做出关于该项政策绩效和价值的评价，也就是依据一定的标准和程序，对政策的效果、效率、效益和价值进行判断的一种政策行为。从政策评估的人员构成及其在政策过程中所处的地位来看，可以将公共政策评估分为内部评估和外部评估。“各种外部评估者自己组织的评估，主要是舆论界和社会团体中的某些成员和某些公民个人自愿组织起来而进行的评估。”这类评估一般不代表任何单位的利益，而是代表了社会各阶层人士对于政策的看法，更加客观、公正。
五、结束语
尽管民意调查并非是完美无缺的信息来源，但其对公共管理者而言确是获取政策信息的重要途径。在一定程度上它不仅能够推动公共政策的科学化、民主化和法制化，还能促进高效能政府的构建。
