近年来,随着国家小城镇建设步伐的加快,各地城区不断向周边延伸和拓展,不少原本属于农民集体所有的土地陆续被国家征用。应该说,土地被依法征用并用于支持国家建设,本是件利国利民的大好事。然而随着农民土地的丧失、征地补偿费用的取得,围绕土地补偿款等集体经济收益分配是否公平的问题也伴随而至,其矛盾在践中日益突现,尤其是“农嫁居”女子是否应当享有与其他村民同等的权利,各地做法不一。对此应否予以司法审查,在司法界也有不同看法,并导致司法实践的混乱。据统计,自2002年以来,仅台州市某一基层检察院便已受理当事人不服法院不予受理该类集体经济收益分配纠纷的民事申诉案17件。由于法院不予受理的裁定直接否定了当事人起诉的权利,当事人的实体权利也就根本无法通过司法途径予以救济。本拟对该类农民合法权益司法保护的困境作一些有益的探索,旨在提出问题,以求教于大方。
一、实践分歧及比较分析
平等对待、同样情形同样处理是法律面前人人平等原则对执法和司法活动的具体要求,也是实现社会公平正义的具体方法,更重要的是只有这样做才符合社会公众对公平合理的理解和期望,才能取得公众对司法公正的信赖。而且我国是单一制法制国家,法律只有在全国范围内得到一体遵行,才能维护其统一和尊严,但在处理农民特别是“农嫁居”女子集体收益分配权的问题上,各地法院对是否受理该类纠纷案件却是做法不一,甚至在同一法院内针对同一类型的案件有截然相反的处理结果。如台州市中级人民法院在审理台州市椒江区白云街道星星村(以下简称星星村)村民丁恩女、周华雄诉星星村民委员会村民待遇纠纷一案中认为:村民委员会与村民之间是平等主体民事法律关系,丁恩女、周华雄就星星村民委员会发生活费、医疗费等请求应属人民法院受案范围,并裁定指令台州市椒江区人民法院对该案进行审理。而同样是星星村村民的蒋达华、丁荷领、蒋丑基于同样理由的诉讼案件上诉至台州市中级人民法院时,该院却又认为:星星村委会向村民发放生活费,是村委会办理本村公共事务的公益事业,分配集体财产的行为,由此引起的纠纷,不是平等主体间的民事纠纷,故不属于人民法院民事诉讼的受案范围。
诚然,由于我国目前正处在法治建设的初级阶段,法制尚不十分完善,再加上部分法律用语本身所具有的概括性和模糊性,当法律规定在语义、内容上存在不确、不清晰的时候,司法实践中便需要司法人员对其内涵、实质要求进行解释以达到适用的目的,这就为司法人员的自由裁量权留下了空间。但是,自由裁量不是任意裁量,无论是法官还是其他司法人员,对因立法技术原因而存在缺陷的法律运用司法技术进行解释时,应当尽力探求法律的真实意旨所在,以实现法律所追求的目标。实现公平正义是社会主义法治理念也是法律自身的价值追求,著名法学家凯尔苏斯便认为:法就是“善和公正的艺术”。那么,如何在社会主义的法律适用中体现“善和公正的艺术”呢?那便要把人民群众的呼声作为第一信号,把人民群众的需要作为第一选择,把人民群众的利益作为第一考虑,把人民群众的满意作为第一标准,在司法实践中尊重和保障人权。人人生而平等地享有人权是人作为人所应享有的权利,我国宪法进一步以公民基本权利的形式对此予以了确认,并将之上升为“法定权利”。但是,人权作为一种道德上或者法律上的应有权利,仅仅为其实现提供了一种资格或可能性,而只有通过执法和司法的实践维护和保障人权,才能使之从应然变为实然,从纸面上的应有权利变成为实实在在的实有权利。有权利就有保障,有损害便有救济,这是法治社会的重要标志之一,而通过司法途径的救济更是法治社会保障与救济公民权利、恢复社会正义的最后一道防线。从建设法治国家的终极目标来讲,对公民权利受到的侵害进行司法救济便是法院不可推卸的责任。尤其是针对同样性质的案件,法院既有予以受理的,也有不予受理的,这种现象严重损害了法律的威严和统一,而且从逻辑上讲两者必有其一是不符合法律意旨的。践是检验真理的标准。从司法实践来看,法院依法受理该类案件并作出公正判决往往赢得舆论和民众的一片叫好声,如2001年第5期《民主与法制》刊登的《六名出嫁女索回土地征用补偿费》、2001年4月27日《检察日报》第1版刊登的《六位出嫁女挑战乡规民约》、2001年5月1日《今日早报》第3版刊登的《出嫁女告赢村委会》等对此均予以了正面的宣传和鼓励。相反的是,法院对此类案件不受理、不审理、不判决以及对同一类型的案件作出不一致的裁判时,带来的只有当事人的不断上访甚至互相串联、大规模越级集体上访等一系列社会不安定因素,不利于维护社会的稳定。从以上处理该类案件所带来的社会效果来看,二种做法孰是孰非、孰优孰劣,当是不言自明。
二、司法救济的法理依据
《中华人民共和国民事诉讼法》第三条明确规定:“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼,适用本法的规定。”当然,民事诉讼解决的财产关系和人身关系首先应当是平等主体之间的关系,之所以有些法院对村民要求给予土地征用补偿费及集体经济待遇而起诉的案件不予受理,关键也正在于对该类案件的性质及“村民与村民委员会是否为平等的民事主体”的理解上出现了偏差所致。笔者以为,村民委员会与村民之间的民事主体地位平等,村民基于村民委员会在自治范围内行使自我管理的行为,与其发的有关生活费、口粮补助费及土地拆迁补偿费等集体经济收益发放纠纷,属于财产性质的民事权利义务关系,应属法院受案范围。
1、村民委员会作为农村集体经济组织,可以成为平等民事法律关系的主体。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的有关规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,不是我国行政机关的组成部分,村民委员会虽行使一定的管理职能,但不是行政机关,除了在协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作和受基层人民政府的委托实施行政行为时与村民处于不平等地位外,其在对村集体资产行管理时可以与村民形成平等的民事主体关系,如在农村土地承包法律关系中,作为发包方的村民委员会与承包方的村民就是平等的民事主体关系,任何一方均可依法向法院提起诉讼,有关法律对此也有明确规定。
2、在处理村民集体所有资产的问题上,村民与村民委员会实质上是资产所有者与资产管理者之间民法意义上的平等关系。按照《土地管理法》的规定,农村和城市郊区的土地、宅基地和自留地、自留山,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有,并由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。而按照村民委员会组织法的规定,村民委员会主任、副主任、委员均由村民直接选举产生,村民委员会是全体村民合意而产生的为全体村民服务的自治组织,管理本村村民集体所有的土地和其他集体财产是其基本职能之一。按照村民委员会组织法的规定,村民委员会在使用村集体经济所得收益和处理其他涉及村民利益的事项时须经村民会议讨论决定方可办理,很显然,在管理和使用集体经济所得收益时村民委员会并没有超脱于村民的权利,他们之间是一种资产管理者与所有者的法律关系,且是平等主体之间因合意而产生的权利义务关系。
3、村民与村民委员会之间因发放生活费、口粮补助费而发生的纠纷,属于村民委员会自治范围,既不属于行政法律关系,也不属于有关行政部门法调整范围。村民委员会组织法第二十条明确规定村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,村民委员会制订并经村民代表大会通过的村规民约,属于该组织的内部约定,只要其内容不违反国家法律、法规和政策,村民委员会即应自觉遵照执行,而且该法第十九条对村集体经济所得收益的使用程序作了专门的规定。很显然,村民委员会通过制订村规民约将集体经济所得收益分配给村民的行为属于村民自治范围内的事项,其所作出的有关涉及村民利益的事务,是村民委员会行使自我管理的行为,不具有行政性质,而按照村民委员会组织法第四条的规定,依法属于村民自治范围内的事项也不受有关行政部门干预和调整。在这种情况下,如果司法再不负起社会公平、正义最后一道屏障的责任,作为集体土地所有权权利主体的农民集体的利益就无法公平实现,作为集体组织成员的农民个体的权益一旦受到侵害则必然沦于无从救济的危险境地。
4、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定,农村土地征用补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费,其中地上附着物补偿费与青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有,应发给相应的个人,而土地补偿费和安置补助费应由被征用单位用于发展生产和安排就业,由被征用土地的农村集体经济组织管理和使用。也就是说,有关土地补偿费和安置补偿费具体如何处理,是用于发展生产、安排就业,还是分配给村民个人,原则上是被征用单位的权限范围内的事,由被征用单位决定,作为村民个人不能强行要求被征用单位必须将征用费分配到个人,从这个意义上来说,村民个人与被征用单位为土地征用费的处理发生争议,不属于平等主体之间的法律关系,不属于法院受理民事诉讼的范围,法院不应受理。然而,一旦被征用单位决定将土地征用费分配到个人并诸实施,它就会涉及到每个村集体成员的平等分配问题,此时每个村集体成员均应享有平等的土地征用费分受益权,这也是我国宪法规定的人人平等原则和民法规定的公平原则的具体体现。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条即明确规定,“农村集体经济组织或者村民委员、村民小组经民主议定程序决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费,征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人,请求支付相应份额的,应予支持。”更是对该法律精神的进一步阐述。农村集体经济组织成员既然享有平等的集体经济收益分配权,当这一财产权利受到侵犯时自然有权向法院提起民事诉讼以寻求司法保护。
5、村民与村民委员会之间就集体经济收益分配不公而发生的纠纷其实相当于二者之间的合同履行纠纷。村民委员会往往是根据其制订的村规民约向本村村民发放相应的生活费、口粮补助费、土地征用补偿费等集体经济收益,如星星村民委员会就制订了《椒江区星星村政策处理规定》,并提请村民代表大会通过后实施,该类村规民约实质上是村民委员会与该村村民之间就集体经济所得收益进行分配达成的一种合约,村民委员会不按照村规民约发放集体经济收(包括生活费等)给部分村民而产生的纠纷类似于不按照约定履行合同的违约纠纷,而且是涉及财产关系的民事纠纷,双方的主体地位是平等的。从这个意义上讲,村民基于村民委员会不公正地对待其依据村规民约应当享有的集体经济收益分配权,也应有权提起民事诉讼,法院依法便应当予以受理。
三、定纷止争的补救措施
部分村民因集体经济收益分配不公与所在村民委员会发生纠纷,而有些法院对此拒绝进行司法审查已经成为客观现实,但存在的并非就是合理的,更不能因其存在而说明其合法。有错必纠历来是我国立法和司法实践的基本要求,因此目前的关键是如何通过合法的程序切实救济、维护和保障相关村民的合法权益。笔者以为,针对该类申诉案件检察机关应当做好以下几个方面的工作:
1、积极组织双方当事人进行调解,化解矛盾、解决纠纷。“迟来的正义等于非正义”,一个旷日持久的官司,可以把一个家庭、一个企业拖垮,即使最终能够赢得官司,在老百姓眼中的公平正义也已大打折扣。检察机关作为法律监督机关,依法享有对法院民事审判活动的监督权,但不可否认的是,目前对民事、行政裁判的监督尚仅限于程序启动方面,再加上体制上的制约,民事、行政裁判的审判监督程序启动难、周期长、改判难已是不争的事实。因此在办理民事、行政申诉案件的过程中,对于部分事实争议不大的案件,检察机关应当本着提高效率、减少无谓拖延的精神,及时组织双方当事人进行调解,理清法律关系、讲明利害关系,促使当事人在自愿的基础上达成和解,这样既可以缓解冲突、化解矛盾,便于村民权利的真正实现,同时也有助于防止双方矛盾激化,减少社会不安定因素,促进和谐社会的建设。如台州市椒江区检察院办理的蒋某某等三人申诉案,就是在该院立案并分别通知双方当事人后,使双方当事人自愿进行协商并最终达成了和解协议,由被申诉人即村民委员会一方按照既定的标准给予同等村民待遇,将今后的生活费按月发放给蒋某某等三人。
2、适时与法院沟通思想、交流意见,在能与法院达成一致意见的情况下建议当事人以另行起诉的方式尽速实现自身的合法权益。不予受理的裁定只是法院针对程序性问题作出的一种判定,并不涉及实体权利的处理,故对该类裁定并不适用“一事不再理”的诉讼原理,当事人有权再次向法院提起诉讼,《最高人民法院关于适用(中华人民共和国民事诉讼法)若干问题的意见》第142条即明确规定:“裁定不予受理、驳回起诉的案件,原告再次起诉的,如果符合起诉条件,人民法院应予受理。”故检察机关在办理该类案件时,从大局考虑,也可及时与法院进行交流以求达成共识,一来利于当事人通过另行起诉的方式行使权利,避免前述启动审判监督程序的一系列困难,二来也不致影响原审裁判的稳定性,而且可以快速高效地解决当事基础上进行,否则只会使当事人和法院陷入无限起诉、不尽裁定的怪圈之中。当然,在形成共识,法院已经受理该类案件后,检察机关仍可继续予以关注,必要时并可协助进行调解,尽量促使当事人在诉讼中以平和的方式解决纠纷。如丁某某、周某某因村民待遇纠纷起诉一案,经台州市中级人民法院指令一审法院进行审理后,就是在法的主持下,双方当事人自愿达成协议,以调解形式结案的。
3、对不予受理或驳回起诉,确有错误且后果对起诉人明显不公的裁定,便应当依法提出抗诉或者建议同级人民法院依法再审。通过法的实施对人们的行为进行引导、对社会公众进行教育,是法对社会发生影响的功能之一,而法院的裁判行为相对于抽象的法律本身更具教育、引导的现实作用。因此,对于确有错误且严重影响当事人合法权益实现的裁定,检察机关应当依法履行职责,坚决通过法定程序启动审判监督程序,通过再审程序切实维护、保障当事人合法权益的实现,同时通过该类错误裁定的纠正,警示、教育其他村民委员会,敦促其依法行使权利、履行义务,毫无歧视地保障全体村民平等的集体经济收益分配权,从根源上防止该类纠纷的重复发生,避免产生社会不安定因素,促进社会和谐。
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