一、治安承包责任问题的提出
（一）治安承包的责任范围治安承包在我国已经实行了十多年，从开始的农村治安承包到现在城市的大街小巷，单位团体，由于各地面临的情况不一样，所以治安承包的具体模式、业务范围等也会有所差异：一般认为治安承包的范围涉及两类：一是治安防范承包，它是全体公民的共同责任，属于群防群治的一种，大多事项属于私权范畴，例如治安巡逻、纠纷调解、对违法分子的检举和扭送等，因此可以以有偿的方式进行治安承包，但其中有些范围如治安巡逻，具有双重属性，涉及公权力。二是治安管理承包，这里主要是指治安行政管理权力，即我国公安机关的权限，如治安处罚权、治安强制权、治安奖励权等，都属于公权力。在我国实行治安承包的省市中，大多属于治安防范的承包，随着治安承包模式的进一步发展，一些地方开始将部分治安管理权也进行了承包，如浙江嘉兴模式，暂住人口管理、村内闲置房屋出租等本属于公权力的权限一并承包。我国的法律对治安承包的具体范围并没有一个统一的规定，造成了各地治安承包实践中业务不统一，常常表现得很混乱。（二）治安承包责任合同的属性对于治安承包合同的性质，广大学者对其意见也很难统一。有人认为它属于民事合同，需按照民事法律规定进行管理，也有人认为它属于行政合同，需按照行政法律规定进行管理。民事合同的判断标准主要是双方是否是基于平等、有偿、自愿、等价的原则做出的决定，治安防范合同中有些承包协议是双方在自愿、有偿的条件下签订的合同书，双方是平等的民事主体，基于各自的意志自由做出的选择，因此这类合同属于私权范围，不涉及公权力。这种合同按照法律规定应该归民法处理。签署行政合同要求合同一方必须是行政机关，另一方是行政相对人，合同的内容主要围绕公权力展开。但双方也得基于意思自由。在治安承包合同中，有些合同的主体一方是行政机关，如公安局。另一方是社会组织、私人单位、个人等。双方在签订合同时彼此的地位是不平等的，公安机关作为行政机关，拥有行政优益权，为了公共利益的需要，公安机关拥有一些特权，例如可以采用招标的方式选择承包方，最终定谁，由他们自己决定。同时，合同中的内容也要受行政法的约束。治安承包合同中的治安巡逻，暂住人口登记，出租房管理等明显属于行政合同。因此，对于治安承包合同的性质并没有一个统一的规定或说法，可能属于民事合同也可能属于行政合同，真出了问题还是得依靠法律，根据其具体的内容和形式进行判断。（三）治安承包责任的承担治安承包中的一些业务本属于法律规定的由公安机关严格执行的职责。但在承包过程中，有些公安机关管理不到位，当甩手掌柜，将本该由政府主导负责才有成效的项目也承包给私人，而这些私人往往没有执法资格，也不懂法，这就导致他们在落实承包合同时，常常滥用权力，任意搜身，侵犯公民人身自由，假冒侦查，刑讯逼供，法律赋予公安机关这些权力本是为了更好地服务社会，然而这些权力承包给私人后，他们的目的不是以服务为主，而是为获得巨大的利益。这就难免会发生权力寻租的事情，当出现承包人违法违纪，破坏承包合同内容，特别是那些本不应该由他们承包的项目，这时应该由谁来承担责任呢？例如，在治安承包中出现刑讯逼供现象，可不可以以刑讯逼供罪对其定罪呢？要知道刑讯逼供仅试用于政府执法人员，私人是不适用的，那么又该如何给他们定罪呢？依据什么法律处置？公安机关玩忽职守，滥往外承包权力，是不是应该承担连带责任呢？这些问题现在都比较模糊，需要进一步完善。
二、治安承包责任问题的成因分析
（一）治安承包面临的法律困境在我国治安管理处罚法和行政处罚法中均有明确规定：行政机关以外的组织和个人未经法律授权不得对违反治安管理行为的人进行管理和处罚，维护社会治安是我党、政府及其专门机关才拥有的权利义务。在目前的法律之中，无法找到公安机关可以将治安维护职权赋予社会其他组织及个人的专门规定。1.治安承包权力的赋予没有法律根源。现在社会流行的治安承包模式一般包括以下几种：有的由公安部门带头，各地具体展开；有的是公安部门和其他行政机关合作进行治安承包；还有就是由基层政府部门负责组织实施，如街道办、乡镇政府等；还有由各村委、各单位自发组织。但不管哪种承包模式都找不到法律依据。在履行承包合同过程中找不到权力来源的法律规定。2.治安承包内容缺乏规范。治安承包在法律困境解决之前，应该至少有一个规范的规定。目前存在的治安承包在类型和范围方面显得很随意，没有一个统一的规定。例如合同中载明承包者负责某某街道的治安巡逻工作，我们知道违反治安的行为有很多，承包者对所有行为都有管控权吗？还是有所限制。当发现违反治安管理的行为人，如何处理？是直接罚款还是扭送至公安机关处理，罚款的可以处罚多少？这些都缺乏一个明确的规定，以至于在具体实行中，显得很混乱，问题层出不穷。这些问题如果得不到及时解决，治安承包可能会走向异化，难以推广发展。（二）治安承包遭遇的制度障碍治安承包不但存在法律困境，还存在制度上的障碍，如果不及时解决可能会引发很多问题：1.管理缺位。公安机关特别是基层公安机关每天都要处理大量案件，工作压力巨大，因此，很多公安机关为减轻民警压力，大力推广治安承包，一包了之，公安机关自身却放松了警惕。导致对社会治安脱管失管。2.滥用职权，权力寻租。维护社会治安本来是依法规定的训练有素的公安民警的任务，实行治安承包后，由于承包者素质参差不齐，甚至根本就不懂法律，治安承包过程中不依法办事，侵犯公民利益的事情屡见不鲜。同时，还有一小部分承包者，为了追求经济利益，徇私枉法，大搞权钱交易，大大违背治安承包的初衷。
三、走出治安承包责任困境的对策
（一）根据现实需要，严格界定治安承包责任范围只有明确界定治安承包的责任范围，治安承包才能不被滥用，才能更好地被推广和发扬光大。公安机关要明确把握承包内容的实际性质，有所为有所不为，以市场为导向，划定具体的承包范围，政府的归政府，市场的归市场，社会的归社会。承包的最终目的应该是能够满足人民群众的要求，实现良好的社会治安，对一些简单的治安巡逻、人口登记、纠纷调解、保安服务等业务，可以转向社会，实现市场化，对于一些涉及国家安全、公共安全、刑事犯罪的问题。必须由公安机关主导，严格控制，禁止承包下派。同时，合同中也要明确规定双方的责任范围，具体出现什么问题，该由谁负责，如何负责。责任明确了就能对双方形成更好的制约，有利于合同的顺利执行。只有这样也才能实现治安承包既能满足社会现实需要，又能保证警察职能的完整性。（二）公安机关明确角色，做好承包后的管理工作治安承包是公安机关通过合同协议的形式，将法律规定本该由公安机关负责执行的任务和职责承包给私人或是其他社会单位，但这并不意味着作为合同的承包方将完全代替公安机关的职责权限，实施全权代理，公安机关自身也不能做甩手掌柜，将所有能承包的业务内容一并承包，自己却放松警惕。法律规定，有些事情出了问题该公安机关负责还得负责，公安机关是法律规定的责任主体，因此真出了状况，公安机关还得承担连带责任，因此公安机关必须明确自己在承包中的角色，主动承担起责任。对承包方的选任，要努力把好关，尽量挑选业务素质高，责任心强的承包方，签订合同时，要明确注明各种职责范围，责任明细化，将承包的权限、范围、地域等明确说明。同时，公安机关还得做好承包后的监管工作，经常对承包方进行监督考察；做好宣传工作，增强群众的安全意识和防护意识；做好本职工作，自己的职责任务不能丢下；做好指导工作，全面引导承包方按照合同内容严格履行，维护好社会治安。（三）抓好承包方教育和培训，提高业务素质我国治安承包的承包方大多来自于社会中的待业人员、退休人员，业务素质差、工作积极性不高、责任意识不强，要想更好地发挥治安承包的作用，必须在开始的阶段就对承包方严格把关，实行岗位竞争，挑选综合素质高的人或组织作为承包方。在合同签订之后，更要加强承包方业务素质的培训，学习专业的安防技能和相关的法律知识，不断提升素质。公安机关还应帮助承包方建立严格的内部管理制度，强化考核和监督，防止出现违法乱纪和越权执法等社会问题。同时，公安机关还要大力支持承包方的工作，虚心听取他们的意见，了解他们的问题和困难，及时予以解决。对于打击报复治安承包工作人员的，公安机关应对其严厉处罚，树立承包方的权威。（四）完善治安承包的相关法律建设目前，基本上所有国内的治安承包，在法律上都找不到合适的依据，治安承包必须从法律上寻求突破，不断完善和规范化，也只有从法律上站稳脚跟，治安承包才能有法可依、有章可循。治安承包才能长远地生存发展下去。具体做好以下几方面：首先要明确规定承保人的资格条件要求，哪些人才有资格申请治安承包工作，对于出现问题，具体责任该如何落实。其次，严格界定承包范围，哪些可以治安承包，哪些只能公安机关完成，必须明确规定。防止承包异化，承包权限的滥用。最后，要明确承包合同的法律效力，对于双方的权利义务，责任的承担，以及报酬的发放、经费的来源等都要在合同中明确体现出来并具有法律效力。（五）建立科学有效的治安承包评估制度只有建立科学有效的奖惩考核制度，才能对承包方形成更好的约束，同时，也激励他们更好地去履行职责，实现目标。对此公安机关应建立有效的绩效评价标准体系，对承包方的工作能力、工作业绩都要纳入考核体系，最大限度地调动每个工作人员的工作热情，同时，又对承包人的不规范行为形成良好约束，只有这样，才能使治安承包取得良好的社会效果。公安机关应该做好考核和监管的一方，在思想和行动上不断给予支持和帮助，引导承包方向着良好的方向发展。
作者：朱立荣 程翔宇 单位：中国人民公安大学 研究生部
