内容提要：我国政府在行政审批制度领域开展了一系列改革并取得了一定成效，但也存在一些问题。本文在阐述税务行政审批的内涵和现状的基础上，指出了税务行政审批制度改革中存在的问题及原因，并就进一步推进税务行政审批制度改革提出了建议。
关键词：税务行政审批；风险控制；行政效能
一、税务行政审批制度改革现状
（一）取消和下放行政审批情况
2013年初，税务总局共有行政审批事项100项。其中，列入《国家税务总局关于公开行政审批事项等相关工作的公告》（国家税务总局公告2014年第10号，以下简称“10号公告”）的87项。2013年以来，税务总局取消69项、下放2项非行政许可审批事项。其中，10号公告之前的14项非行政许可审批事项，取消12项，下放2项；10号公告的87项审批事项（其中有1项属10号公告前下放的审批事项），7项许可事项保留，80项非许可事项取消57项，调整为其他权力23项。
（二）清理中央指定地方实施的行政审批事项情况
2015年2月以来，经过多次征求意见和专家论证，税务总局清理出中央指定地方实施的行政审批事项47项。其中，法律法规指定地方实施的行政许可1项，即“印花税票代售许可”；以其他形式（除法律、行政法规之外的形式）指定地方实施的行政审批事项46项，在前期清理国务院部门审批事项时已取消其中的42项，其他4项也已取消。
（三）规范行政审批行为情况
2014年以来，税务总局将规范行政审批行为与实施税务工作规范有机结合，先后制定和实施了纳税服务规范、税收征管规范、出口退（免）税管理工作规范、国税地税合作工作规范，逐步将整个税收工作，包括税务行政审批工作，纳入制度化、规范化轨道，最大限度规范税务人，便利纳税人。
（四）取得的成效
一是锁定了审批事项“底数”，在一定程度上解决了审批事项不清、随意设置审批的问题。目前，税务总局仅保留7项行政许可审批，在公开税务行政审批事项目录的情况下，实现了审批权力的公开透明，便于社会各界监督税务机关，促进了纳税人税法遵从度的提高。二是减少了审批事项，减轻了办税负担，提高了办税效率。取消这此审批事项后，纳税人办理这些涉税事项不再需要税务机关审批，方便了纳税人。三是形成了复制推广效应。各级税务机关及时公开本级税务机关行政审批事项目录，全面清理非行政许可审批，实施审批目录化管理，不断加快职能转变，激发了市场和社会活力创造力，持续释放改革红利。
二、税务行政审批制度改革存在的问题及原因
（一）思想理念相对滞后
在推进税务行政审批制度改革进程中，纳税人对待行政审批制度改革的心理是矛盾的：既认为如果政府放开不管的话市场秩序会乱，所以寄希望于政府监管，又希望政府不要过多干预市场，要求进研究》2017.5总第388期一步取消或减少审批项目。在税务机关内部，一些税务干部对行政审批制度改革也认识不足，对改革的必要性和重要性认识不够，认为不审批就不能彰显税务机关的权威。有的税务干部对行政审批制度改革的认识不足，动作迟缓，平等法律主体的意识不浓，且有“一放开市场就乱、一收紧市场就死”的顾虑，对放开与收紧的尺度拿捏存在疑惑。
（二）法律规定不够完善
长期以来，政府对非行政许可事项的概念界定不清晰，官方公布目录中的非行政许可审批事项实际上是按不同标准确定的。一些法定的行政许可项目被归入非行政许可审批，不再受《行政许可法》的调整和约束，使非行政许可审批成为一块“法外之地”而被社会各界所诟病。同时，非行政许可被兜底滥用。减税免税是税务机关最重要、实施最多的一项行政许可项目，应当是法定的行政许可项目，但长期以来被作为非行政许可审批项目实施管理。备案成为新的法外之地。一些涉税事项没有被法律法规列入行政许可事项，税务机关出于内部方便管理的需要，变相以备案的形式要求企业报送相关资料，而且如果不报送资料，就不能享受相应权益，将备案赋予了强制性的法律效果。
（三）审批机制不够健全
税务行政审批与纳税人息息相关，税务机关应当统一审批办理流程并向社会公开。然而，尽管税务总局要求实施相对统一的业务流程，但实施过程中各地具体流程、工作要求差异较大，并且国税地税之间协作配合不够，相同事项不同流程。此外，审批过程监控不足，未建立行政相对人参与制度，纳税人的合理、合法诉求不能及时得到反映。一些地方的电子监控审批流于形式，对一些关键环节把控不严。有的行政审批自由裁量权过大，随意性强。如有的窗口审批权力没有限制，往往由审批人员自己的意愿决定审批条件、审批权限等，易产生腐败问题。
（四）政策执行不够到位
尽管税务非行政许可审批事项已清理完毕，但仍有执行不到位的情况。并且，10号公告中的87项税务行政审批事项是国家税务总局、各级国家税务局单独实施、国家税务局或地方税务局实施的审批事项，仅地方税务局实施的审批事项却未包括在内，造成仅由地方税务局实施的审批事项的取消调整受制于设立依据的清理进度而相对滞后。
（五）后续管理乏力
对已取消和下放的审批项目，各级税务机关虽然意识到了后续可能出现的管理漏洞，但对如何堵住漏洞、改进税收管理方式却还没有科学有效的对应措施。在已出台的部分后续管理措施中，存在形式相对简单、管理过度的问题。如对已取消审批的项目，纳税人被要求提供大量的备案资料，纳税人耗费的时间精力并不比准备审批资料少，纳税人仍没感到办事便捷。同时，出于对只报不审会出现监管失控现象的担忧，有的税务机关的日常管理和事后监督检查有所增多，也加重了纳税人负担。
三、进一步推进税务行政审批制度改革的建议
（一）加强制度建设，实现法治审批
税务行政审批制度改革不是完全取消行政审批，而是从利于公共利益和社会经济发展出发，将不必要的审批事项依法予以取消，同时将纳税申报、税务代理、税款征收、税务稽查、行政审批、税收行政复议、税收行政诉讼等制度，以及纳税服务、纳税人权益等纳入税法中。在全面取消非行政许可审批事项的基础上，对现行7项税务行政许可事项进行再梳理，研究取消和下放的意见。对于已经取消和下放的非行政许可审批事项涉及的税务部门规章和税收规范性文件，应当及时清理并公布废止。同时，积极实施税务行政审批合法性审查，一旦发现涉及设立或变相设立行政审批的内容，应及时予以清理。对尚不能取消和下放的事项，应进一步优化环节，简化程序，减轻企业负担，激发企业活力。
（二）强化服务职能，提升政务品质
要彻底改变目前行政审批不断创设的问题，就必须彻底扭转多年来形成的管制意识，树立服务社会的意识，依法进一步放宽准入门坎，强化法律赋予的事后监督和管理职能，真正做到简政放权，将税收治理能力提升到创造良好发展环境、提供优质公共服务的高度，从而激发市场主体创造活力，增强经济发展内生动力，实现税收服务经济发展、促进经济发展的目标。同时，要加强服务引导，创新纳税服务方式，持续开展“便民办税春风行动”，按照打连发、呈递进的要求，不断推出手机APP等移动互联便民办税新举措，更好地提升为纳税人服务的水平；要完善税收守信激励机制和失信惩戒机制，为守信纳税人提供便利服务，健全税收违法“黑名单”制度，对违法当事人实施联合惩戒。
（三）规范审批程序，强化事中监控
从方便纳税人办理审批的角度，要通过对现有征管信息、网上申报、税收信息监控等系统的整合，减少流转环节、缩短滞留时限、降低审查程度压缩审批事项的时限，精简内部呈批规程。要推动互联网、云计算等现代信息技术与税收工作的深度融合，创新税收管理理念，优化税收管理业务流程，实现税收管理和服务的跨越式发展。要拓宽数据采集范围和渠道，完善信息互联互通机制，整合第三方涉税信息和互联网涉税信息，推进审批数据跨部门应用，把开放的审批数据转换为可直接使用的审批信息，实现信息共享，提高税收管理科学化水平。
（四）改进管理方式，加强事后管理
将风险管理运用到税务行政审批事后管理工作中，针对不同风险等级的纳税人采取差异化风险应对措施，把有限的征管资源优先运用于高风险纳税人。强化对工商登记信息的比对分析和利用，充分运用风险管理的理念和方法，加强税源管理，减少漏征漏管。进一步研究制定审批项目取消后的后续管理制度，跟踪取消税务行政审批事项的落实情况，及时做好工作衔接，加强备案事项及资料的审核和税收管理，防止出现管理脱节。探索备查管理，对资料复杂、无法通过案头审核进行有效监管的事项，由纳税人保存相关备查资料，逐步推广网上备案。加大重点领域事后稽查力度，对行政审批后行政相对人从事行政审批事项活动进行核查，对违法行为及时纠正并予以处理，增强稽查的精准性和震慑力。
（五）健全监督机制，严格责任追究
继续推进行政审批电子监察系统建设，对网上税务机关行政审批工作的效率和效果及承办人员的服务态度、质量、执行工作纪律、遵守各项制度等情况实时进行监督。对于一些社会影响大、情况较复杂的审批事项，通过举行听证会的形式，接受社会各界的监督，保证审批结果公平、公正。严格税务行政审批监督考核，把税务行政审批作为税收执法督察和绩效考核的重要内容，纳入监督范畴。对检查发现的问题，特别是不符合条件的审批、应当批准而不批准等过错，在系统内进行通报，纳入考核，严格按照规定追究责任，涉嫌犯罪的移送司法机关处理。
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作者：雷晴
